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Wer kontrolliert den ORF?

#Josef Lusser, stellvertretender Leiter der Abteilung für Recht und internationale Beziehungen


Zuerst zur Wirtschaftsaufsicht: Die Europäische Kommission hat anlässlich des österreichischen Beihilfeverfahrens von 2007 beginnend bis 2009 immer wieder eingefordert, beim ORF verstärkte Rechtsaufsicht einzuführen. Dies ist letztlich durch die gesamte Wirtschaftsaufsicht in der ORF-Gesetz-Novelle 2010 auch geschehen. Im ORF-Gesetz, kurz: ORF-G, sind die Aufsicht durch die ORF-Organe Stiftungsrat und Publikumsrat, die externe Wirtschafts- (und Rechts-)Aufsicht durch die Regulierungsbehörde, die, anders als in Deutschland, auch den öffentlich-rechtlichen Rundfunk prüft, sowie durch eine eigene Verfassungsbestimmung die Kontrolle des ORF durch den Rechnungshof vorgesehen. Materiell bereiten die vom ORF bestellten Wirtschaftsprüfungskanzleien den Geschäftsabschluss des ORF vor, der von der KommAustria und der von ihr bestellten Prüfungskommission geprüft wird. Die Prüfungskommission prüft neben dem Geschäftsabschluss auch die wirtschaftliche Gebarung (Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit, Zweckmäßigkeit). Der erfolgreiche Abschluss dieser Jahresprüfung, bestehend aus den Prüfberichten zu Geschäftsabschluss und Gebarung des ORF einschließlich seiner Landesstudios und des ORF-Konzerns, also einschließlich seiner Tochtergesellschaften, bildet die Grundlage für den Beschluss für die Entlastung des Generaldirektors durch den Stiftungsrat. Für die finanzielle Kontrolle sieht das ORF-G detaillierte Sonderbestimmungen zur Rechnungslegung, zur Bildung besonderer Rücklagen und zur Eigenkapitalsicherung vor, deren rechtmäßiges Zustandekommen und Einhaltung die KommAustria überwacht.Das Programmentgelt wird im Zusammenwirken der Organe Generaldirektor, Stiftungsrat und Publikumsrat festgesetzt und in rechtlicher Hinsicht durch die KommAustria überprüft.

Weiters ist im ORF-G die Möglichkeit einer Sonderprüfung vorgesehen, bei der auf qualifizierten Antrag des Stiftungsrats oder des Publikumsrats ein ordentliches Gericht angerufen werden kann. Dieses untersucht, ob der Stiftungszweck gewahrt wurde und prüft ggf. inkriminierte Vorgänge der Geschäftsführung. Der Rechnungshof hat in den letzten Jahren den ORF, in einer eigenen Prüfung die Landesstudios und aktuell Fragen rund um den Neubau am Standort Küniglberg untersucht. Schließlich nimmt die Europäische Kommission ebenfalls eine gewisse Aufsicht über den ORF auf Basis des EU-Wettbewerbsrechts wahr. Hier ist die genannte Beihilfeentscheidung der EK aus dem Jahr 2009 wesentlich. Das ist ein bindender Rechtsakt, der einzuhalten und im ORF-G umgesetzt worden ist.

Rechtsaufsicht
Die Rechtsaufsicht über den ORF übt die KommAustria aus. Während in Deutschland die Aufsicht über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk bei Gremien liegt, gibt es in Österreich eine Rechtsaufsichtsbehörde über den öffentlich-rechtlichen Rundfunk. Beschwerdeberechtigt sind einzelne Personen, Personengruppen, Mitbewerber des ORF, der Bund und die Bundesländer, die Gremien des ORF, der Verein für Konsumenteninformation und europäische Organisationen zum Schutz von Verbraucherinteressen. Zudem kann die KommAustria von Amts wegen tätig werden. Die Aufsicht spielt sich in diesem Zusammenhang beispielsweise ab, wenn es um die Einhaltung der Genehmigung und Auflagen in Fällen der Auftragsvorprüfung geht. Bei Auftragsvorprüfungsverfahren findet eine Überprüfung statt, ob ein neues Angebot vorliegt und ob es unter den öffentlich rechtlichen Auftrag fällt bzw. mit der Finanzierung durch Programmentgelt gemacht werden darf. Beim sogenannten „Public Value Test“ werden zwei Dinge abgefragt, einerseits der publizistische Mehrwert, es gibt hier auch einen Beirat, und anderseits der „Market Impact“, wobei die Wettbewerbsbehörde den Markt vertritt. Ein anderes Beispiel wäre die Verletzung von Werbebestimmungen, deren Einhaltung von Konkurrenten und von der KommAustria akribisch gemonitort wird. Seit 2014 fungiert das Bundesverwaltungsgericht als Beschwerdeinstanz gegen Entscheidungen der KommAustria. Die Funktionsperiode des „Bundeskommunikationssenates“, der bis dahin zweite Instanz über Berufungen gegen Entscheidungen der KommAustria war, endete mit diesem Zeitpunkt.

Qualitätsaufsicht
Im Rahmen des ORF-Qualitätssicherungssystems wird der ORF von einem eigenen Sachverständigen geprüft, und es ist gesetzlich vorgesehen, einen ständigen Ausschuss des Publikumsrats für die Zwecke der Qualitätsaufsicht zu bilden. Mit Blick auf Artikel 10 EMRK war bei der Neuregelung der Qualitätsaufsicht zu beachten, dass es nicht soweit kommen könnte, dass eine Behörde bestimmt, was Qualität sei oder eine Liste führt, was qualitätsvoll sei und was nicht. Die Lösung dieses Problems bestand darin, dass der ORF selbst ein System auszubauen hat, um im Falle eines Verfahrens valide Aussagen zu haben, warum er zur Auffassung gelangt sei, dass eine bestimmte Sendung oder Zeitzone den gesetzlichen Erfordernissen entspricht. Nicht der Gesetzgeber oder der Regulator sagt dirigistisch, was als anspruchsvoll anzusehen ist, sondern der ORF fragt Sachverständige, fragt auch sein Publikum, was der Anspruch ist. Es geht – auch aus der Sicht des Bundeskommunikationssenats und unbeanstandet vom Verwaltungsgerichtshof – bei diesem Qualitätssicherungssystem etwa darum, dass der ORF belegt, warum eine Sendung anspruchsvoll sei, wenn ein Beschwerdeführer behaupten sollte, dass der ORF nicht Anspruchsvolles geboten hätte. Der Umgang mit Prüfungen und Prüfern gehört für den ORF zum Alltag und ist selbstverständlicher Bestandteil der ORF-Geschäftspolitik. Wer sind nun die Kontrolleure und Kontrolleurinnen?

ORF-Gremien (Stiftungsrat, Publikumsrat)
Das ORF-Gesetz sieht als Aufsichtsgremien den Stiftungsrat mit 35 Mitgliedern und den Publikumsrat mit künftig 30 Mitgliedern vor, die mit umfangreichen Überwachungs-, Prüf- und Genehmigungskompetenzen betraut sind. Dem Stiftungsrat obliegt insbesondere die Überwachung der Geschäftsführung, die Prüfung und Genehmigung des Jahresabschlusses, die Prüfung des Konzernabschlusse, die Bestellung und Abberufung des Generaldirektors, der Direktoren und Landesdirektoren, die Festsetzung des jährlichen Finanz- und Stellenplans.
Die Mitglieder des Stiftungsrats sind befugt (und verpflichtet), den Generaldirektor, die Direktor/innen und Landesdirektor/innen zu befragen und alle einschlägigen Auskünfte zu verlangen. Dem Publikumsrat obliegt die Genehmigung von Beschlüssen des Stiftungsrats, mit denen die Höhe des Programmentgelts festgelegt wird.

Externe Sachverständige & Qualitätsausschuss
Zur Beurteilung der Gesamtleistungen des ORF Qualitätssicherungssystems ist ein/e vom Stiftungsrat zu bestellende externe Sachverständiger/in heranzuziehen. In seinem letzten Bericht hielt der Qualitätssachverständige Prof. Schächter, fest, es „ist gut zu sehen, wie das jetzt sieben Jahre existierende ORF-Gesetz mit den von Ihnen verfeinerten Auflagen und den von den ORF-Redaktionen in der operativen Umsetzung noch einmal ziselierten Vorgaben in der Lage ist, nicht nur Schönwetterperioden, sondern auch komplexere Situationen so in die Hand zu nehmen, dass es den Sender punktgenau in die Pflicht nimmt und von ihm eine Antwort verlangt, ob das Programm den Erwartungen des Gesetzes und den Vorstellungen der Zuschauer gerecht geworden ist. Das Gesetz wird ja, und damit komme ich in die Kontinuität dieser letzten fünf Jahre, in ganz unterschiedlichen Vorgaben konkretisiert. Ganz vorne steht die Frage nach der Substanz des Profils, der Vielfalt – ein Wort, das ich gar nicht genug unterstreichen kann –, aber auch, und das ist die andere Seite, der Zufriedenheit des Publikums. Es wird ein für Europa singulärer Forderungskatalog aufgelegt zur Bewertung der Umsetzung der eigenen Vorstellungen im Hinblick auf das Selbstverständnis eines Qualitätsmediums. Im Mittelpunkt steht die sehr detailliert aufzufächernde Antwort auf die Frage nach der Erfüllung des öffentlich-rechtlichen Kernauftrags. […] Die Zuschauer- und Expertengespräche, eine in Europa nicht häufig anzutreffende Maßnahme einer partizipativen Öffnung eines Senders gegenüber seinem Publikum, machen deutlich, dass man bei der anstehenden Migration von der herkömmlichen offline-Berichterstattung hin zur digitalen Welt stark mit dem ORF als Leitmedium für die Zukunft rechnen möchte. Der ORF zeigt sich als Zweidrittelmedium in all diesen Fragen, zwei Drittel wollen, dass der ORF seine führende Rolle beibehält.“ Die Erstattung von Empfehlungen zum Qualitätssicherungssystem erfolgt durch einen gesetzlich vorgesehenen ständigen Ausschuss des Publikumsrats (Qualitätsausschuss). Das gibt dem Publikumsrat und den Qualitätssachverständigen die Möglichkeit, Themen im Zeitverlauf nicht nur im Auge zu behalten, sondern auch mitzuentwickeln.

Kommunikationsbehörde Austria
Die KommAustria, eine fünfköpfige Kollegialbehörde, ist unter anderem auch die Regulierungsbehörde für den ORF und dessen Tochtergesellschaften. Das ORF-G des Jahres 2010 enthält aufgrund der Verpflichtungen, die Österreich gegenüber der EU eingegangen ist, zahlreiche neue Bereiche. Hier versucht die KommAustria idR eine sachliche Entscheidung zu finden. In der Praxis als problematisch herausgestellt hat sich, wie lange manche solcher Verfahren dauern.

Prüfungskommission
Die Prüfungskommission wird von der KommAustria beauftragt und erhält von dieser jährlich Prüfungsaufträge. Kontrolliert wird neben der Richtigkeit der Buchführung und Bilanzierung die gesamte Geschäftsgebarung in Bezug auf Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Zweckmäßigkeit in Übereinstimmung mit den gesetzlichen Vorschriften. Die Prüfungskommission spielt auch eine wichtige Rolle bei der Feststellung, ob die bei der Festlegung des Programmentgelts getroffenen Annahmen den gesetzlichen Vorgaben entsprechen. Die KommAustria legt dies der rechtlichen Prüfung des gesetzeskonformen Zustandekommens der Programmfestsetzung durch den Stiftungsrat ihrer Entscheidung zugrunde.

Nationalrat und Rechnungshof
Das ORF-Gesetz verpflichtet den ORF dazu, dem National- und Bundesrat jährlich einen Bericht über die Erfüllung und Umsetzung seiner gesetzlichen Aufträge zu erstatten. Dieser muss jedes Jahr bis zum 31. März dem Bundeskanzler bzw. der Bundeskanzlerin und der Regulierungsbehörde vorgelegt werden. Die Gebarung des ORF unterliegt der Kontrolle des Rechnungshofes. Er hat das Ergebnis seiner Prüfung dem Stiftungsrat vorzulegen.

Gleichstellungskommission, Gleichstellungsbeauftragte, Arbeitsgruppe für Gleichstellungsfragen
Für Fragen der Gleichstellung von Frauen und Männern sieht das ORF-Gesetz detaillierte Prüfungskompetenzen vor, die der Umsetzung des Gleichstellungsgebots dienen. Als Rechtsfolge der Nicht-Beachtung der Vorschläge der Gleichbehandlungskommission durch den Generaldirektor ist die Berichterstattung an den Stiftungsrat vorgesehen.

Europäische Kommission
Auch durch das EU-Recht werden Grenzen gesetzt. Aus einer Liste der Generaldirektion Wettbewerb geht hervor, dass fast gegen jeden europäischen Mitgliedstaat ein Verfahren geführt wurde, weil die Kommission meinte, es sei im Gesetz nicht ausreichend festgeschrieben, was der öffentliche Rundfunk dürfe und was nicht, wobei sich fast alle diese Verfahren auf den Onlinebereich und auf Spartenkanäle bezogen haben. Österreich hat in Europa eine der detailliertesten Regelungen für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk und auch die weitestgehende Judikatur, was den Rundfunk überhaupt betrifft. Die Kommission hat einiges von dem, was die österreichischen Gerichte und Regulierungsbehörden beispielsweise zum Thema Product Placement entwickelt haben, in die Audiovisuelle Mediendienste Richtlinie aufgenommen.



Public Value Bericht 2017/18