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Öffentlich-rechtlicher Rundfunk als gesellschaftlicher Mehrwert und Verfassungsauftrag

Univ.- Prof. Dr. Karl Ucakar, Universität Wien, Institut für Staatswissenschaft

Seit der Entwicklung der technischen Voraussetzungen der Verbreitung von Information über den Äther am Höhepunkt der industriellen Moderne, also im ausgehenden neunzehnten Jahrhundert bis zur Gegenwart haben sich die technologischen Möglichkeiten der Menschen gravierend verändert. Das gilt nicht nur im Bereich der massenhaften Verbreitung von Information, in diesem Bereich aber war und ist das Entwicklungstempo besonders hoch.

Die rechtsstaatliche Regelung dieser Kommunikationstechnologie erfolgte im Jahr 1924 im Rahmen des Gesellschaftsrechtes durch die Gründung der »Österreichische Radio-Verkehrs-AG« (RAVAG), einer Aktiengesellschaft unter öffentlich-rechtlicher Kontrolle, da die Gesellschafter das Handelsministerium, die Gemeinde Wien und staatsnahe Banken waren. Schon im Jahr 1925 hatte die RAVAG 100.000 Rundfunkteilnehmer/innen. Von Anfang an wurde nicht nur Information, Musik und Literatur gesendet. Bereits 1924 wurde ein eigenes Bildungsprogramm, die Radio-Volkshochschule ins Leben gerufen. Es ist nicht verwunderlich, dass das neue Medium bald auch in der Politik eine wichtige Rolle für Information und Propaganda spielte. Auf der Website »http://www.mediathek.at/akustische-chronik« finden sich hochinteressante akustische Dokumente aus dieser Zeit.

Die politischen, aber auch die kulturellen Partizipationsmöglichkeiten großer Teile der Bevölkerung hatten sich in der Gründungsphase der Republik im Vergleich zu der davor liegenden Entwicklung sprunghaft ausgeweitet. Nicht nur das Wahlrecht zu den parlamentarischen Körperschaften hatte mit der Einführung des Frauenwahlrechts, auch die Partizipationsmöglichkeiten im kulturellen und im Bildungsbereich waren in der ersten Hälfte der zwanziger Jahre rasch angestiegen. Die Beteiligung breiter Schichten an Literatur, Musik und Theater und vor allem die Volksbildungsbewegung stellen dafür Indikatoren dar. Der rasche Anstieg der Anzahl der Rundfunkteilnehmer/innen begleitete diese gesellschaftliche Entwicklung.

Die neue Kommunikationstechnologie trug natürlich auch maßgeblich zur massenhaften Verbreitung und Beschleunigung gesellschaftlicher Tendenzen bei. Schon damals wurde deutlich, welche Bedeutung der Rundfunk für die politische Entwicklung hat und wie wichtig der öffentlich-rechtliche Einfluss und damit auch Kontrolle ist. Dass das nur von einem demokratischen Standpunkt aus gesehen werden kann, zeigen die folgenden faschistischen Diktaturen. Die austrofaschistischen Regierungen unter Engelbert Dollfuß und Kurt Schuschnigg setzten den Hörfunk sehr gezielt als Propagandainstrument ein. In noch viel stärkerem Ausmaß bediente sich die groß-deutsche Propaganda des Hörfunks.


Nach der Befreiung Österreichs nahm die RAVAG ihren Betrieb wieder auf und ging bald in den alleinigen Besitz der Republik Österreich über. In der Zeit von der Befreiung bis zum Abschluss des Staatsvertrages betrieben die Alliierten neben dem österreichischen Rundfunk in ihren jeweiligen Sektoren eigene Sender, die 1955 der Republik Österreich übereignet wurden. Im Jahr des Staatsvertrages beginnt auch die Geschichte des Fernsehens in Österreich.

Seit der Auflösung der RAVAG stand der Rundfunk in öffentlicher Verwaltung. Am 1. Jänner 1958 wurde der Österreichische Rundfunk, dem mittlerweile auch der Fernsehbetrieb oblag, wieder gesellschaftsrechtlich als »Österreichische Rundfunk-Ges. m. b. H.« organisiert, wobei als Gesellschafter der Bund mit 97,3 % und die Länder mit 2,7 % fungierten. Diese Gesellschaft war allein zur Ausstrahlung von Radio- und Fernsehprogrammen berechtigt, sie hatte also ein Monopol. Wegen der proportionalen Besetzung aller wichtigen Positionen und ihrer parteienabhängigen Programmgestaltung wurde die Gesellschaft vor allem von den Zeitungen stark kritisiert.


Der Vorwurf der proporzmäßigen Parteienabhänigkeit des Rundfunks führte 1964 zum ersten Volksbegehren auf der Basis des Bundes-Verfassungsgesetzes von 1920. Dieses »Rundfunkvolksbegehren« wurde von Tageszeitungen und einigen Zeitschriften durch eine Unterschriftenaktion initiiert. Vom 5. 10. bis 12. 10. 1964 beteiligten sich 832.353 Österreicher/innen am Volksbegehren über den Entwurf eines Bundesgesetzes über die Aufgaben und die Errichtung der »Österreichischer Rundfunk Ges. m. b. H.«.

Im Hinblick auf die Demokratieentwicklung ist nicht nur interessant, dass das erste Volksbegehren erst 44 Jahre nach der verfassungsmäßigen Verankerung dieser direkt-demokratischen Institution zur Anwendung kam, sondern auch dass diese Premiere im Bereich der Medienpolitik stattfand. Mit der Beteiligung von 17,27 % der Stimmberechtigten war das Rundfunkvolksbegehren eines der am stärksten unterstützten Volksbegehren. Es war auch im Hinblick auf den Inhalt des Begehrens erfolgreich, weil mit dem Rundfunkgesetz 1966 und der Gründung des ORF 1967 die vordergründig angestrebten Ziele der Initiatoren im zumindest teilweise erreicht wurden.

Das Bestreben des Volksbegehrens, den damals mit einem Monopol ausgestatten Rundfunk und das Fernsehen vor den Einflüssen politischer Parteien und mächtiger Interessenverbände zu schützen war und ist sicher höchst legitim und selbstverständlich auch heute noch aktuell. Die Reform fiel allerdings in die Zeit der Alleinregierung der ÖVP und das hatte für die Besetzung der politisch einflussreichen Positionen die zu erwartenden Konsequenzen.

Unter der Alleinregierung der SPÖ wurde einstimmig das Rundfunk-BVG (BGBl. Nr. 396 / 1974) beschlossen, das dem Rundfunk die Qualität einer »öffentlichen Aufgabe« verleiht, und die » … Objektivität und Unparteilichkeit der Berichterstattung, die Berücksichtigung der Meinungsvielfalt, die Ausgewogenheit der Programme sowie die Unabhängigkeit der Personen und Organe … «, zu gewährleisten hat. Das entsprechende Ausführungsgesetz wurde gegen die Stimmen der ÖVP und FPÖ beschlossen. Verschiedene Tageszeitungen, die sich selbst als parteiunabhängig sehen, erklärten, das Gesetz sei nicht im Sinn des Volksbegehrens. Jedenfalls wurde mit dem Rundfunkgesetz 1974 der ORF in eine Anstalt öffentlichen Rechts überführt. Mit der ORF-Gesetz-Novelle, BGBl. I Nr. 83/2001 wurde der ORF in eine Stiftung öffentlichen Rechts umgewandelt. Begünstigter der Stiftung ist die Allgemeinheit, was auch im Programmauftrag zum Ausdruck

kommen muss.

Der Verfassungsauftrag von 1974 wird aktuell mit dem ORF-Gesetz konkretisiert. Dort wird unter anderem (BGBL. 379/1984, aktuelle Fassung BGBL. I 97/2004) der Programmauftrag in § 4 normiert. Demzufolge hat der Österreichische Rundfunk durch seine Programme für die umfassende Information der Allgemeinheit zu sorgen: über alle wichtigen politischen, sozialen, wirtschaftlichen, kulturellen und sportlichen Fragen; die Förderung des demokratischen Zusammenlebens; die österreichische Identität; die Förderung des Verständnisses für die europäische Integration; die Vermittlung und Förderung von Kunst, Kultur und Wissenschaft bis hin zur Förderung des Verständnisses für wirtschaftliche Zusammenhänge.

Auf Grund der Bedeutung von Hörfunk und Fernsehen für die Kommunikationskultur, vertrauenswürdige Information, Bildung, Demokratieverständnis und für alles, das noch zusätzlich für den gesellschaftlichen Zusammenhalt wichtig ist, ist der öffentlich-rechtliche Status ein verfassungsgesetzliches gefordertes Qualitätskriterium des ORF. Den öffentlich-rechtlichen Rundfunk als Aufgabe zu verstehen ist ein Verfassungsauftrag an den Gesetzgeber, also eine Staatszielbestimmung. Die Rechtswissenschaft versteht darunter jene Verfassungsvorschriften mit grundlegender, materieller Bedeutung, deren Erreichung ein wichtiger Teil des Zweckes des Staates selbst ist. Staatszielbestimmungen, die in den Lehrbüchern zum Verfassungsrecht meist genannt werden, sind: die immerwährende Neutralität, das Verbot nationalsozialistischer Wiederbetätigung, also der Antifaschismus, die umfassende Landesverteidigung, (z.B. Adamovich / Funk / Holzinger 1997, 101f. Berka 2005, 51ff. Öhlinger 2009, 69ff.) der umfassende Umweltschutz, die Gleichbehandlung von behinderten Menschen, die Gleichstellung von Mann und Frau, der Schutz der Volksgruppen, ein gesamtwirtschaftliches Gleichgewicht, die Sicherung eines hochwertigen Bildungswesens und nicht zuletzt der öffentlich-rechtliche Status des Rundfunks mit der Aufgabe, Grundsätze, Grundrechte und Ziele der Verfassung in der gesellschaftlichen Kommunikation sicherzustellen. Auf EU-Ebene wird in diesem Zusammenhang auch geregelt, dass die Finanzierung des öffentlich-rechtlichen Rund-funks, der »unmittelbar mit den demokratischen, sozialen und kulturellen Bedürfnissen jeder Gesellschaft verbunden ist,« nicht den EU-Verträgen entgegensteht.

Die schlagwortartige Darstellung der Entwicklung des Rundfunks zeigt, dass dieses Medium aufgrund seiner gesellschaftlichen und vor allem politischen Bedeutung immer unter starker Beobachtung stand und immer wieder mit Vorwürfen der Parteilichkeit und mangelnder Unabhängigkeit konfrontiert war und ist. Bis zum Entstehen privater Rundfunksender und in weiterer Folge auch privater, also kommerzieller Fernsehsender fand die Auseinandersetzung um Unabhängigkeit und Parteilichkeit politischer und öffentlich-rechtlicher Ebene statt. In Österreich hielt sich die Monopolstellung des ORF im Vergleich zu anderen europäischen Staaten relativ lang.

Die technologische Entwicklung (Satellitenübertragung – Verkabelung – Digitalisierung) haben eine vollkommen veränderte Kommunikationswelt geschaffen. Im Hinblick auf die rechtliche Integration in Staat und Gesellschaft haben sich in nahezu ganz Europa die heutigen Rundfunksysteme von Public-Service-Modellen hin zu dualen Systemen entwickelt. Es entstand ein Rundfunkmarkt und damit auch Wettbewerb, vor allem zwischen privaten und öffentlich-rechtlichen Anbietern. Dieser Prozess fand in Österreich erst im Jahr 2001 mit der Überarbeitung der Rundfunkgesetze und damit der Etablierung eines echten dualen Rundfunksystems seinen Abschluss. Mit der gesetzlichen Grund-lage für das duale Rundfunksystem wurde auch eine Regulierungsbehörde eingerichtet, Verbesserungen für Privatradiobetreiber durchgeführt und ein Privatfernsehgesetz erlassen.

Parallel dazu hat sich das geistig-politische Klima in Europa nach den siebziger Jahren unabhängig von den jeweiligen Regierungskonstellationen in Richtung eines neo-konservativen und neoliberalen Mainstreams entwickelt. Vor dem Hintergrund sozial-struktureller Prozesse vollzog seit den 80er Jahren ein Wertewandel in Richtung Individualisierung und Entgesellschaftlichung, was für die politischen Strukturen und das politische System auch den Tendenzen der Entstaatlichung entsprach. »Weniger Staat, mehr privat« wurde nicht nur bei den Konservativen zur Parole, wobei nur wenigen die Folgen der damit verbundenen Tendenzen zu einer Auflösung des gesellschaftlichen Zusammenhalts bewusst waren.

Nicht nur in den Einstellungshaltungen der Eliten, sondern in der Gesellschaft selbst hatten sich die Strukturen verschoben. Unabhängig davon, dass die zentralen Variablen der sozioökonomischen Struktur der Gesellschaft für politische Einstellungen und für politisches Handeln nach wie vor hochrelevant sind: Beruf, Bildung und Einkommen, also die Variablen der traditionellen Klassen- und Schichtenstruktur. Die Bestimmungsgründe dieser Entwicklung sind vielfach. In der Arbeitswelt sind seit der industriellen Modern gravierende Umbrüche erfolgt: u. a. die Art der zu leistenden Arbeit, die Größen und die Strukturen der Betriebe. Mechanisierung, Automatisierung, Flexibilisierung, Rationalisierung und Spezialisierung. Das alles führt zu einer Tendenz der Vereinzelung der Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer auch in der Bewusstseinshaltung. Diese generelle Tendenz schlägt sich auch in anderen Dimensionen des menschlichen Lebens nieder.

Damit im Zusammenhang zeigt die Gesellschaft starke Ausdifferenzierungen in der Struktur und Änderungen in den Lebensstilen. Die »segmentierten« Gesellschaft ist zugleich auch Industriegesellschaft, Konsumgesellschaft, Dienstleistungsgesellschaft, Informationsgesellschaft, Erlebnisgesellschaft, Netzwerkgesellschaft, Risikogesellschaft, Verantwortungsgesellschaft, Freizeitgesellschaft, Zuschauergesellschaft, Bürgergesellschaft, Lebensstilgesellschaft etc. Die daraus resultierende Komplexität zeitigt neue Formen der Politisierung und Partizipation, die sich eine Medien- und Kommunikationspolitik, die sich der Aufklärung verpflichtet fühlt, offensiv stellen muss. In letzter Konsequenz bedeutet das für ein Medienunternehmen, das nicht nur das Privileg, sondern natürlich auch die Pflicht hat, im Sinn der Staatsziele, im Auftrag der Verfassung, tätig zu sein, sich auch als »Schule der Demokratie« zu bewähren.

Die heftige Kritik an parteipolitischen Begehrlichkeiten und die Forderungen nach einem unabhängigen Rundfunk, die 1964 zum Rundfunk-Volksbegehren führten, stellten nicht nur eine rundfunk-, sondern auch demokratiepolitische Zäsur in der österreichischen Medienpolitik dar.

Heute geht es um Staat und Gesellschaft selbst, gesellschaftlichen Zusammenhalt, demokratische Einstellung, Bildung, die Vermittlung von Rationalität in der Bewältigung gesellschaftlicher Probleme und alles, was der Verfassungsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks ausmacht. In der dualen Rundfunkordnung steht der öffentlich-rechtliche Rundfunk in zunehmendem Ausmaß privatwirtschaftlichen, gewinnorientierten Marktinteressen von zum Teil finanzstarken internationalen Medienunternehmen gegenüber, die die Gebührenfinanzierung der Public Service Broadcaster als Wettbewerbsverzerrung kritisieren. Im Gegensatz zur kommerziellen Konkurrenz am Medienmarkt definiert der öffentlich-rechtliche Auftrag gesellschaftlich erwünschte Aufgaben. Wert und Nutzen für die Gesellschaft müssen im Vordergrund stehen.

Gegenwärtig scheint mir der ORF als eine öffentlich-rechtliche Rundfunkanstalt für Staat und Gesellschaft in den folgenden Bereichen besonders wichtig zu sein:

•    Die Information muss alle in Österreich lebenden Menschen erreichen, die Ausstrahlung muss also bundesweit wirklich alle Menschen erreichen – auch in den Bundesländern und nicht nur in den urbanen Zentren.
•    Die gesendete Information muss vertrauenswürdig sein und sie muss den Menschen Orientierung geben können, indem sie glaubwürdig über Hintergründe, Zusammenhänge, Abhängigkeiten und hinter Ideologien liegende Interessen berichtet.
•    Es muss das Bewusstsein vermittelt werden, dass Österreich ein mitgestaltender Teil von Europa und darüber hinaus der ganzen Welt ist. Diese europäische und globale Perspektive soll nicht nur der Realität Rechnung tragen, sondern auch Provinzialismus, Fremdenfeindlichkeit, Rassismus und ähnlichen Tendenzen entgegenwirken.
•    Der gesellschaftlicher Zusammenhalt muss ein besonders wichtiges Bildungsziel sein und darf sich nicht nur auf bestimmte Gruppen beziehen.
•    Öffentlich-rechtlicher Rundfunk hat selbstverständlich auch einen massiven Bildungs- und Kulturauftrag und muss kommerzieller Verdummung entgegenwirken. Allerdings sind derzeit nicht alle Angebote des ORF dazu angetan, diesem Zweck zu entsprechen.
•    Nicht zuletzt erfordert der öffentlich-rechtliche Auftrag Bürgernähe auch insofern, dass Bürgerinnen und Bürgern nicht nur Raum für individuelle Anliegen gegeben wird, sondern auch dem demokratiepolitisch wichtigen Thema »politische Partizipation« große Aufmerksamkeit geschenkt und damit auch die Bedingungen der politischen Partizipation verbessert werden.
 
Ich verkenne nicht, dass in öffentlich-rechtliches Medienunternehmen nicht nur das Problem hat, mit Medienunternehmungen konkurrieren zu müssen, die keinerlei Verantwortung im Hinblick auf Bildung, Kultur, Rationalität etc. tragen, es muss auch immer wieder den Wünschen von Parteien und wirtschaftlichen Interessengruppen ihren rechtlichen Auftrag (vor allem der Unabhängigkeit) entgegenhalten. Auch der Zwang, aus Gründen der Einschaltquoten manche Konzession im Hinblick auf intellektuelle Tiefe machen zu müssen ist nachvollziehbar. Der öffentlich-rechtliche Mehrwert als Verfassungsauftrag muss aber trotz aller kommerziellen Widrigkeiten immer im Vordergrund aller inhaltlichen Gestaltung von Hörfunk, Fernsehen und Internetangeboten stehen. Dazu braucht der ORF nicht nur die Bereitschaft und das Engagements seiner Mitarbeiterinnen und Mitarbeiter im Sinn des öffentlich-rechtlichen Auftrags, sondern auch die Bereitschaft der Republik selbst, ihr wichtigstes Kommunikationsmedium

zu unterstützen. Der ORF verdient es nicht nur, dass sich der Staat zu ihm bekennt, er muss ihn auch in einem sehr harten Konkurrenzkampf mit kommerziellen Medien mit allen seinen Möglichkeiten zur Seite stehen.

In einem dualen Rundfunksystem ist die Unabhängigkeit des öffentlich-rechtlichen ORF natürlich nach wie vor wichtig, genau so wichtig ist es aber, dass den Repräsentanten der Republik bewusst ist, welche Bedeutung das Staatsziel, der Verfassungsauftrag »öffentlich-rechtlicher Rundfunk« für die Bildung, die Kommunikationskultur, das Sozialkapital, den gesellschaftlichen Zusammenhalt, kurz für die Republik hat. Aller-dings reichen Bewusstsein und Einsicht nicht aus, es ist auch unumgänglich, gemäß dieser Einsicht zu handeln.