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Auf dem Weg zum Publikum

Prof. Dr. Karl-Eberhard Hain, Universität Köln

Einführung

Die Garantie der Rundfunkfreiheit gemäß Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG enthält auf verfassungsrechtlicher Ebene keine direkte Antwort auf die Frage, wie viel Geld der öffentlich-rechtliche Rundfunk braucht, besser: wie viel Geld ihm in Summe zusteht¹. Auf einfach-rechtlicher Ebene wird die jeweilige konkrete Höhe der Rundfunkgebühr und zukünftig – mit dem Inkrafttreten des 15. Rundfunkänderungsstaatsvertrags (RÄndStV) am 01.01.2013² – des Rundfunkbeitrags in § 8 des Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrags der Länder festgelegt³. Das Bundesverfassungsgericht betrachtet die Gebührenfinanzierung als die dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk gemäße Art der Finanzierung⁴ und führt aus, der Funktionsfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks diene die vorrangige Finanzierung­ über Gebühren⁵, da sie eine weitgehende Abkoppelung vom ökonomischen Markt bewirken und dadurch sichern solle, dass sich das Programm unabhängig von Einschaltquoten und Werbeaufträgen an publizistischen Zielen, insbesondere an dem der Vielfalt, orientiere⁶. Andere Finanzierungsquellen wie Werbeeinnahmen sind nicht untersagt, solange sie die Gebührenfinanzierung nicht in den Hintergrund drängen⁷; allerdings hat – wie entsprechende Ausführungen im zweiten Gebührenurteil⁸ zeigen – die Skepsis des Bundesverfassungsgerichts gegenüber der Finanzierung durch Werbung und Sponsoring mit der Zeit zugenommen⁹. Im Schrifttum wird z. T. vehement ein Werbe-und Sponsoringverbot, wie es für die vom Funktionsauftrag der öffentlich-rechtlichen Anstalten umfassten Telemedien besteht (§ 11 d Abs. 5 Satz 1 RStV)¹⁰, in Bezug auf alle Angebote der öffentlich-rechtlichen Anstalten gefordert¹¹. Und dieses Petitum findet seinen Widerhall auch in der Medienpolitik¹². Wie dem auch sei: Einnahmen aus kommerziellen Aktivitäten der mittlerweile gegenüber den öffentlich-rechtlichen Anstalten rechtlich verselbstständigten¹³, aber von ihnen beherrschten sog. „Kommerz-Töchtern“ mindern denjenigen Finanzbedarf der Anstalten¹⁴, der durch Gebühren bzw. Beiträge zu befriedigen ist. Daher fällt die Entscheidung über die finanzielle Gesamtausstattung letztlich mit der Festlegung der Rundfunkgebühr bzw. zukünftig des Rundfunkbeitrages.

Im Folgenden soll nun nachgezeichnet werden, wie die Brücke zwischen den hochabstrakten Maßgaben der Rundfunkfreiheit und dieser konkreten Festlegung geschlagen wird. Das Stichwort lautet insoweit „Grundrechtsschutz durch Organisation und Verfahren“¹⁵, wobei dieser Schutz hier maßgeblich von den vom Bundesverfassungsgericht entwickelten Grundprinzipien der Rundfunkordnung und den verfassungsrechtlichen Garantien zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (in einem dualen Rundfunksystem) geprägt ist.

Die Grundprinzipien der deutschen Rundfunkordnung

Das Bundesverfassungsgericht deutet die Rundfunkfreiheit auf der Basis einer funktionalen Zuordnung dieses Rechts zum freiheitlichen Meinungsbildungsprozess, der in der Tat von zentraler Bedeutung für die Entfaltung privater wie politischer Autonomie ist¹⁶, als eine „dienende Freiheit“¹⁷. Von diesem Ausgangspunkt werden primär an den Gesetzgeber adressierte, deutlich publizistisch und nicht ökonomisch geprägte Maximen für die Ordnung des Rundfunksektors formuliert, die zugleich verdeutlichen, welche Aufgabe dem Rundfunk insgesamt zugedacht ist. Von zentraler Bedeutung für den Inhalt des Rundfunkprogramms ist die Maxime adäquat vielfältiger Repräsentation des je vorhandenen Meinungsbildes, in der Diktion des Bundesverfassungsgerichts das Gebot sicherzustellen, „daß das Gesamtangebot der inländischen Programme der bestehenden Meinungsvielfalt im wesentlichen entspricht, … und daß die in Betracht kommenden Kräfte im Gesamtprogrammangebot zu Wort kommen können“¹⁸. Zudem hat der Gesetzgeber „Leitgrundsätze verbindlich zu machen, die ein Mindestmaß an inhaltlicher Ausgewogenheit, Sachlichkeit und gegenseitiger Achtung gewährleisten“¹⁹. Zur Sicherung vor dysfunktionalen Vermachtungen und damit als ermöglichende Bedingung für die Erfüllung der inhaltsbezogenen Maximen gilt schließlich das Gebot funktionsadäquater Distanz des Staates und gesellschaftlicher Gruppen zum Rundfunk²⁰. Gerade die letztgenannte Maxime spielt bei der Konfiguration der organisatorisch-prozeduralen Kautelen zur Sicherstellung einer funktionsadäquaten Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten – wie sich noch zeigen wird – eine entscheidende Rolle.

Den Kern²¹ subjektiver Berechtigungen aus der Rundfunkfreiheit macht i. Ü., soweit solche für bestimmte Grundrechtsträger anzuerkennen sind, die Programmautonomie aus, die sich primär auf Inhalt und Form, aber auch – weil damit zusammenhängend – auf Umfang und Anzahl von Programmen bzw. Angeboten bezieht²² und die diesbezüglichen Entscheidungen prinzipiell in die Hände der Grundrechtsträger und deren journalistisch-publizistischer Eigenrationalität²³ legt.

Die verfassungsrechtlichen Garantien zugunsten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks (in einem dualen Rundfunksystem)

Nach ständiger Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts sind die öffentlich-rechtlichen Anstalten Träger des Grundrechts der Rundfunkfreiheit (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG)²⁴. In der deutschen dualen Rundfunkordnung bildet der öffentlich-rechtliche Rundfunk durch die Erfüllung seines klassischen Funktionsauftrages den Garanten der Verfassungsmäßigkeit des Gesamtsystems, da die vom Bundesverfassungsgericht angenommenen Defizite privater Rundfunkveranstaltung nur hinnehmbar sind, solange der Auftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks vollständig erfüllt wird²⁵.

Zur Sicherung der Bedingungen der Möglichkeit der Auftragserfüllung wird den Anstalten für die Dauer der gesetzgeberischen Entscheidung für die duale Rundfunkordnung²⁶ eine Bestands und Entwicklungsgarantie²⁷ zugebilligt²⁸. Das dynamische Moment gerade der Entwicklungsgarantie betonend führt das Bundesverfassungsgericht aus, eine Garantie des Status quo reiche angesichts der schnellen Entwicklung des Rundfunkwesens nicht aus, um die Aufgabenwahrnehmung sicherzustellen. Die Garantie könne sich daher nicht auf die herkömmliche Technik der terrestrischen Übertragung beschränken. Wenn neben diese andere Übertragungsformen träten oder sie verdrängten, werde auch die Nutzung der neuen Übertragungsformen von der Gewährleistung der Grundversorgung umfasst. Dasselbe gelte für das Programmangebot der öffentlich-rechtlichen Anstalten, das für neue Publikumsinteressen oder neue Formen, Inhalte und Genres offen bleiben müsse. Daher ergäben sich auch die Grenzen der Bestands- und Entwicklungsgarantie allein aus der Funktion, die der Rundfunk im Rahmen des von Art. 5 Abs. 1 GG geschützten Kommunikationsprozesses zu erfüllen habe.

Die Kombination aus Bestands- und Entwicklungsgarantie darf nicht dahingehend (miss-)verstanden werden, dass zu dem zu einem bestimmten Stichtag²⁹ festgestellten und dann sozusagen auf ewig garantierten Bestand unter dem Gesichtspunkt der Entwicklungsgarantie immer neue Angebote hinzuaddiert werden, so dass die Summe der zum Funktionsauftrag zu zählenden Angebote ständig steigt³⁰. Die Bestandsgarantie sichert nur davor, dass den Anstalten unter je gegebenen tatsächlichen Voraussetzungen funktionserforderliche technische Möglichkeiten und Angebote entzogen werden. Ändern sich diese Voraussetzungen mehr als unerheblich, ist eine durch den Motor der Entwicklungsgarantie angetriebene Anpassung des Funktionsauftrages an die neuen Voraussetzungen vorzunehmen; angesichts der neuen Gegebenheiten nicht mehr funktionserforderliche Angebote sind dann nicht mehr Bestandteil des Funktionsauftrages³¹. Die Kombination aus Bestands- und Entwicklungsgarantie bildet also keinen Hebel zur ständigen Expansion, sondern vielmehr zur Transformation der öffentlich-rechtlichen Anstalten und ihrer Aktivitäten, also einer Umgestaltung, die dem Ziel zu dienen hat, den öffentlich-rechtlichen Rundfunk an gewandelte Bedingungen – derzeit in erster Linie an die konvergente Medienwelt – dergestalt anzupassen, dass er unter diesen Bedingungen weiterhin seine Funktion für den Prozess freier Meinungsbildung erfüllen kann. Dabei erweist sich die Bestands- und Entwicklungsgarantie zugleich als Garantie funktionsgerechter Finanzierung³², die in gleicher Weise dynamisch angelegt³³, zugleich aber auf das je zur Funktionserfüllung Erforderliche limitiert ist und nicht jede Programmentscheidung der Anstalten zu honorieren hat³⁴. In dieser Limitation liegt – so das Bundesverfassungsgericht³⁵ – ein angemessener Ausgleich zwischen der grundrechtlich gesicherten Programmautonomie der Rundfunkanstalten und den vom Gesetzgeber wahrzunehmenden schutzwürdigen Interessen der Rundfunkteilnehmer (an einer maßvollen Gebührenlast). Daraus folgt, dass im Hinblick auf die Konkretisierung des Funktionsauftrags im Rahmen der allgemeinen Rundfunkpolitik kein Spielraum zur weitergehenden Berücksichtigung des Gebührenlast-Arguments besteht³⁶. Im Übrigen kann das zur Wahrung des Funktionsauftrages des Rundfunks unter Berücksichtigung der Leistungen und Defizite privater Veranstalter erforderliche Maß an spezifisch öffentlich-rechtlichen Angeboten auch nicht unverhältnismäßig zulasten der privaten Veranstalter sein, da die vollständige Erbringung der funktionserforderlichen öffentlich-rechtlichen Angebote die Voraussetzung für die Verfassungsmäßigkeit des dualen Systems insgesamt und darin einbegriffen der privaten Säule und ihrer niedrigeren Standards³⁷ bildet³⁸.

Die Vorkehrungen zur Sicherung funktionsgerechter Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Anstalten

Die verfassungsrechtliche Garantie funktionsgerechter Finanzierung gilt es durch entsprechende Vorkehrungen zu effektuieren. Soweit finanzierungsrelevante Entscheidungen wie insbesondere diejenige über die Höhe der Rundfunkgebühr bzw. des Rundfunkbeitrags durch den Staat getroffen werden, ist der eingangs angesprochene Grundsatz funktionsadäquater Staatsferne des Rundfunks zu beachten, der nicht nur vor „unmittelbarer Lenkung oder Maßregelung des Rundfunks“, sondern auch vor den „subtileren Mitteln indirekter Einwirkung“ staatlicher Organe schützt und darauf abzielt, „jede politische Instrumentalisierung des Rundfunks“ auszuschließen³⁹. Es sind insbesondere dieser Grundsatz und die ihm insoweit korrespondierende Programmautonomie der Anstalten (Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG), die Organisation und Procedere im Hinblick auf die Finanzierungsentscheidungen steuern, auf die der Staat Einfluss hat.


Diese bilden „wegen der Abhängigkeit der … Programmgestaltung von der staatlichen Finanzausstattung“ „ein besonders wirksames Mittel zur indirekten Einflußnahme auf die Erfüllung des Rundfunkauftrags und die Konkurrenzfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks“⁴⁰. Eine erste bedeutsame Vorkehrung gegen die Verhinderung der Programmlenkung sowie der Disziplinierung und ggf. der Abstrafung des öffentlich-rechtlichen Rundfunks durch Finanzierungsentscheidungen bildet der Grundsatz der Trennung von allgemeiner Rundfunkgesetzgebung einerseits und staatlicher Rundfunkfinanzierung andererseits. Soweit der Gesetzgeber medienpolitische oder programmleitende Entscheidungen zu treffen hat und treffen darf, ist er auf die allgemeine Rundfunkpolitik verwiesen. Demgegenüber ist die staatliche Rundfunkfinanzierung strikt an den Zweck der Ermöglichung der Erfüllung des im Wege der allgemeinen Rundfunkpolitik und -gesetzgebung unter Wahrung der Programmautonomie der Anstalten zu konkretisierenden Funktionsauftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks gebunden und „darf … nicht zu Zwecken der Programmlenkung oder der Medienpolitik, namentlich im dualen System, benutzt werden“⁴¹. Dabei folgt die Finanzierung dem Auftrag⁴², und sowohl Auftrag als auch Finanzierung „folgen“ der Funktion der Anstalten. Weder darf der allein nach publizistischen Kriterien zu konturierende Funktionsauftrag des öffentlich-rechtlichen Rundfunks von vornherein nach Maßgabe finanzieller Zielvorstellungen des Gesetzgebers – wie etwa der Beitragsstabilität – zurechtgeschnitten oder gar – gestutzt werden⁴³. Noch „darf der Gesetzgeber … mit finanziellen Regelungen durchkreuzen“, „was die Verfassung in funktioneller Hinsicht verlangt“⁴⁴; vielmehr scheiden programmliche und medienpolitische Zwecke als Bestimmungsgründe für die auf der dritten, „politischen Stufe“ des Verfahrens der Festlegung der Finanzausstattung der Anstalten zu treffende Entscheidung aus⁴⁵.

Eine weitere wesentliche Sicherung gegenüber funktionsinadäquaten Staatseinflüssen bildet die Ausgestaltung dieses Verfahrens unter Einschaltung der Kommission zur Ermittlung des Finanzbedarfs der Rundfunkanstalten (KEF), die aus 16 unabhängigen und weisungsfreien Sachverständigen besteht (§§ 2 Satz 2, 4 Abs. 1 Satz 1 RFinStV). Durch diese Ausgestaltung ist zu gewährleisten, „daß die Rundfunkanstalten die zur Erfüllung ihres Auftrags erforderlichen Mittel erhalten und politische Einflußnahmen auf die Programmgestaltung mittels der Gebührenfinanzierung wirksam ausgeschlossen werden“⁴⁶. Wie eingangs angedeutet, soll also der Schutz der Staatsferne des Rundfunks und der Programmautonomie der Anstalten⁴⁷ durch Organisation und Verfahren der Gebühren- bzw. zukünftig Beitragsfestsetzung erfolgen⁴⁸.

Das Verfahren ist dreistufig⁴⁹. Die erste Stufe bildet die jeweils im Abstand von zwei Jahren erfolgende Anmeldung des Finanzbedarfs durch ARD, ZDF und Deutschlandradio (§ 1 Abs. 1 RFinStV). Diese Einbeziehung der Anstalten ist als Ausfluss ihrer Programmautonomie zu betrachten⁵⁰. Auf der zweiten, „fachlichen“ Stufe erfolgt die Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs nach fachlichen⁵¹ Kriterien (§ 3 Abs. 1 Satz 1 RFinStV). Maßgeblich ist, „ob sich die Programmentscheidungen im Rahmen des rechtlich umgrenzten Rundfunkauftrages halten und ob der aus ihnen abgeleitete Finanzbedarf zutreffend und im Einklang mit den Grundsätzen von Wirtschaftlichkeit und Sparsamkeit sowie unter Berücksichtigung der gesamtwirtschaftlichen Entwicklung und der Entwicklung der Haushalte der öffentlichen Hand ermittelt worden ist“ (§ 3 Abs. 1 Satz 2 RFinStV)⁵². In der Folge der Überprüfung und Ermittlung des Finanzbedarfs der Anstalten nimmt die KEF in ihren Berichten „insbesondere zu der Frage Stellung, ob und in welcher Höhe und zu welchem Zeitpunkt eine Änderung der Rundfunkgebühr (bzw. zukünftig des Rundfunkbeitrages) notwendig ist“ (§ 3 Abs. 8 Satz 4 RFinStV). Auf der dritten, „politischen“ Stufe handeln die Länderexekutivspitzen den Rundfunkfinanzierungsstaatsvertrag aus, in dem die Höhe von Rundfunkgebühr bzw. -beitrag festgelegt wird (vgl. § 8 RFinStV). Diesem interföderalen Staatsvertrag müssen sodann die Länderlegislativen zustimmen.


Von großer Bedeutung hinsichtlich des Ausschlusses politischer Einflussnahmen ist die in der Folge der Rechtsprechung des Bundesverfassungsgerichts weitgehende Bindung der politischen Entscheidung (letztlich) der Landtage auf der dritten Stufe an die Ergebnisse der fachlichen Überprüfung und Ermittlung auf der zweiten Stufe. Das Gericht betont, der fachlich ermittelte Finanzbedarf müsse „die Grundlage für die Festsetzung der Gebührenhöhe bleiben. Der Bedarfsfeststellung“ sei „ein entsprechendes Gewicht beizumessen, das über das einer bloßen Entscheidungshilfe“ hinausgehe⁵³. Für Abweichungen von Entscheidungen der KEF bleibt nur ein schmaler Spielraum. Auf der dritten Stufe dürfen regelmäßig nicht eigene fachliche Erwägungen an die Stelle derjenigen der für die fachliche Überprüfung und Ermittlung zuständigen KEF treten. Unter Wahrung prozeduraler Sicherungen⁵⁴ erlaubt sind indes Abweichungen zur Korrektur offensichtlicher Fehler bei der Bedarfsfeststellung oder zur Anpassung an seit dem Gebührenvorschlag (der KEF) eingetretene wesentliche Änderungen der der Bedarfsberechnung zugrunde gelegten Verhältnisse⁵⁵. Im Übrigen kommen nur Abweichungs- „Gründe in Betracht, die vor der Rundfunkfreiheit Bestand haben“⁵⁶, und das werden „im wesentlichen“ solche sein, die sich „in Gesichtspunkten des Informationszugangs und der angemessenen Belastung der Rundfunkteilnehmer erschöpfen“⁵⁷. Für Abweichungen müssen nachprüfbare Gründe angegeben werden⁵⁸. Dementsprechend hat der Gesetzgeber „die seine Abweichung rechtfertigenden Tatsachenannahmen nachvollziehbar zu benennen und seine daran anknüpfende Bewertung offenzulegen“⁵⁹. Angesichts der soeben angesprochenen Korrektur der fachlichen Bedarfsfeststellung „muss die Begründung nachvollziehbar machen, dass die Gebührenentscheidung auch nach dieser Korrektur auf einer fachlich abgesicherten und transparenten Bedarfseinschätzung gründet“⁶⁰. Diesen Begründungsanforderungen für Abweichungen von der KEF-Empfehlung wurde im Verfahren der Festsetzung der Rundfunkgebühr für die Jahre 2005–2008 nicht entsprochen, was das Bundesverfassungsgericht in der zweiten Gebührenentscheidung den Ländern mit Recht ins Stammbuch geschrieben hat⁶¹.


Fazit und Ausblick

Wie viel Geld der öffentlich-rechtliche Rundfunk benötigt, lässt sich also aus der Garantie der Rundfunkfreiheit unter Anwendung der geläufigen juristischen Auslegungsregeln nicht herauslesen. Angesichts der diesbezüglichen materiell-rechtlichen Offenheit der Verfassung, aus der sich lediglich, aber immerhin das seinerseits konkretisierungsbedürftige⁶² publizistisch orientierte Kriterium der Funktionserforderlichkeit für die Finanzausstattung ableiten lässt, und der fehlenden Möglichkeit bzw. mangelnden Effektivität der nachträglichen Ergebniskontrolle tritt der Organisations- und Verfahrensgehalt der Rundfunkfreiheit zur Sicherung der Staatsferne und der Programmautonomie des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in den Vordergrund. Von großer Bedeutung sind insoweit der Grundsatz der Trennung von allgemeiner Rundfunkgesetzgebung und staatlicher Finanzierung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten sowie die weitgehende Bindung des Gesetzgebers an die fachliche Entscheidung der KEF als einer Kommission von unabhängigen und weisungsfreien Sachverständigen. Diese Weichenstellungen dienen der präventiven Verhinderung dysfunktionaler politischer Einflüsse auf die Finanzierungsentscheidungen, die der Festlegung des Auftrages zu folgen haben. Insofern lässt sich dem Grundgesetz zwar nicht entnehmen, welche Finanzausstattung in Summe dem öffentlich-rechtlichen Rundfunk zusteht, wohl aber lassen sich verfassungsrechtlich Kriterien und organisatorische wie prozedurale Vorgaben dafür aufzeigen, wie die adäquate Finanzausstattung zu ermitteln ist.

Wenn nun die Länder bezüglich der Festlegung der Rundfunkgebühr bzw. zukünftig des Rundfunkbeitrages über wenig Spielraum verfügen und die Finanzierung auftragsakzessorisch ist, der Auftragsumfang damit aber erheblichen Einfluss auf das Ausmaß des Finanzbedarfs hat⁶³, liegt die Frage nach den Einwirkungspotenzialen der Länder auf die Konkretisierung des Funktionsauftrages des öffentlich-rechtlichen Rundfunks nahe. Damit wird die Ebene der allgemeinen Rundfunkgesetzgebung betreten, und auf dieser Ebene dürfen – wie bereits dargelegt⁶⁴ – finanzielle Erwägungen keine Rolle spielen. Die Festlegung des Funktionsauftrages hat sich vielmehr ausschließlich an publizistischen Kriterien zu orientieren.


Was den verfassungsrechtlichen Rahmen betrifft, umfasst der „klassische“ Funktionsauftrag die Rolle des öffentlich-rechtlichen Rundfunks für die Meinungs- und Willensbildung, die Bereiche Unterhaltung, Information und seine kulturelle Verantwortung⁶⁵. Dieser „klassische“ Funktionsauftrag ist Bestandteil der nicht als Mindestversorgung konzipierten⁶⁶ Grundversorgung durch die Anstalten, die weiterhin durch die Elemente einer den Empfang für alle sichernden Übertragungstechnik und der wirksamen Sicherung gleichgewichtiger Vielfalt gekenn-zeichnet ist⁶⁷. Der vollständige Funktionsauftrag umfasst über die das Tätigkeitsfeld der öffentlich-rechtlichen Anstalten nicht begrenzende⁶⁸ Grundversorgung hinaus weitere, publizistische Konkurrenz ermöglichende und erweiternde Angebote⁶⁹. Bei alledem ist die publizistische Konkurrenzfähigkeit des öffentlich-rechtlichen Rundfunks im dualen System zu erhalten, „wenn dieses nicht insgesamt die Anforderungen des Art. 5 Abs. 1 Satz 2 GG verfehlen soll“⁷⁰. Liegt in diesen Aussagen des Bundesverfassungsgerichts, verbunden mit der Dynamik der Bestands- und vor allem der Entwicklungsgarantie, eine Entgrenzung des Funktionsauftrags der Anstalten, die sich in Verbindung mit der verfassungsrechtlich durch die Programmautonomie abgesicherten Befugnis, selbst zu bestimmen, was funktionserforderlich ist, so auswirkt, als sei den Anstalten eine Carte blanche in die Hand gespielt worden⁷¹? Das ist nicht der Fall: Die Programmautonomie ist eine prinzipielle und demgemäß abwägbare Position, es besteht also kein „Vorrang der Selbststeuerung“⁷² der Anstalten, sondern (nur) das Prinzip der Selbststeuerung der Anstalten, das nicht unverhältnismäßig begrenzt werden darf⁷³. Die Länder dürfen und müssen demgemäß im Rahmen der Vorgaben der Verfassungkraft des Gesetzesvorbehalts das „Wesentliche“ hinsichtlich des Funktionsauftrages selbst regeln⁷⁴. Sie haben dabei aber den Anstalten einen angemessenen Spielraum zur Entfaltung ihrer Programmautonomie einzuräumen. Daher beschränkt das Bundesverfassungsgericht die Regelungsdichte gesetzgeberischer Vorgaben und führt aus, der Gesetzgeber könne „die Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in abstrakter Weise festlegen und damit auch den Finanzbedarf umgrenzen“⁷⁵. Bezieht sich der Schutz der prinzipiellen Programmautonomie primär auf Inhalt und Form der Programme, aber auch auf die Disposition über Anzahl und Umfang von Angeboten⁷⁶, schließt dies hinreichend abstrakte und auch i. Ü. verhältnismäßige Begrenzungen von Angebotsumfang und -anzahl durch den Gesetzgeber keineswegs aus⁷⁷. Zudem sind zur Sicherung der Funktionserfüllung und eines spezifisch öffentlich-rechtlichen Angebotsprofils⁷⁸ erfolgende Vorgaben hinsichtlich der Programmsparten Bildung, Information, Beratung und Unterhaltung in den öffentlich-rechtlichen Vollprogrammen und ihrer jeweiligen Positionierung im Rahmen des Programmablaufes nicht von vornherein gänzlich ausgeschlossen. Solche Vorgaben stellen indes – müssen sie auch bezüglich konkreter Inhalte jeweiliger Beiträge und Angebote neutral sein – wegen ihrer gegenüber Umfang- und Anzahlbegrenzungen größeren Nähe zu Inhalt und Form der Angebote intensive Begrenzungen dieses Rechts der Anstalten dar und sind entsprechend stark rechtfertigungsbedürftig. Auch sie dürfen i. Ü. nur auf einer abstrakten Ebene erfolgen, die den Anstalten zur Entfaltung ihrer Programmautonomie noch hinreichend Entfaltungsmöglichkeit bietet⁷⁹.


Trotz der beschriebenen Einschränkungen verbleibt den Ländern, die mit der zum 01.01.2013 in Kraft getretenen Finanzierungsreform einiges zur mittelfristigen Stabilisierung der Finanzausstattung der öffentlich-rechtlichen Rundfunkanstalten getan haben, im Rahmen der allgemeinen Rundfunkpolitik durchaus ein gesetzgeberischer Gestaltungsspielraum hinsichtlich der (partiellen) Konkretisierung des Funktionsauftrages der Anstalten. Dabei haben sie unangemessen expansiven Tendenzen der Anstalten, die – so das Bundesverfassungsgericht – „wie jede Institution ein Selbstbehauptungs- und Ausweitungsinteresse“ haben, „das sich gegenüber der ihnen auferlegten Funktion verselbstständigen kann“⁸⁰, entgegenzutreten. Sie müssen ihre Befugnis zur abstrakten Konturierung des Auftrags fortwährend nutzen, um die öffentlich-rechtlichen Anstalten unter Wahrung ihrer Programmautonomie angesichts sich wandelnder Bedingungen der Auftragserfüllung mit den jeweils zur Erfüllung ihrer Funktion für einen freiheitlichen Prozess der Meinungsbildung in einem dualen Rundfunk- bzw. Mediensystem notwendigen Angeboten mit spezifisch öffentlich-rechtlichem Profil zu betrauen. Gerade angesichts der Dynamik der digitalen Medienwelt lautet das aus Bestands- und Entwicklungsgarantie resultierende Gebot: Nicht unangemessene Reduktion oder Expansion, sondern Transformation unter Wahrung der Funktion des öffentlich-rechtlichen Rundfunks. •

Fußnoten:

  1 Vgl. BVerfGE 90, 60 (90).
  2 Abrufbar unter: http://www.rlp.de/no_cache/minister-praesident/staatskanzlei/medien/?cid=104467&did= 96911&sechash=24d03056 (wie alle anderen Quellen aus dem Internet zuletzt abgerufen am 28.10.2012).-Bis auf wenige Ausnahmen treten die Regelungen des 15. RÄndStV zum o.g. Zeitpunkt in Kraft; vgl. Art. 7 Abs. 2 dieses Staatsvertrages.

  3 Derzeit betragen die Grundgebühr 5,76 € und die Fernsehgebühr 12,22 €.

  4 BVerfGE 87, 181 (199); 90, 60 (90).
  5 BVerfGE 119, 181 (219).
  6 BVerfGE 119, 181 (219), unter Rekurs auf BVerfGE 90,60 (90).
  7 BVerfGE 87, 181 (200); s.a. 90, 60 (91); 119, 181 (219 f).

  8 BVerfGE 119, 181 (220)
  9 Dazu bereits Hain, JZ 2011, S. 723 (mit Fn. 13).
10 Gegen eine Anwendbarkeit des Telemedien-Werbeverbots auf kommerziell betriebene Telemedien der kommerziellen Töchter der Anstalten Hain/Wierny, K&R 2012, S. 261 (262 ff) m.w.N.
11 Vgl. nur Dörr, in: FS Bethge, 2009, S. 451 (467).

12 Vgl. nur aus jüngerer Zeit die Ministerpräsidentin des Landes Nordrhein-Westfalen, Hannelore Kraft, am 18.06.2012 auf dem Medienforum NRW (Quelle: www. medienforum.nrw.de/de/kongress/presse/presse-mitteilungen/volltext/article/ueber-die-pflicht-zur-regulierung.html). – Die Länder untersagen indes über die bestehenden Werberestriktionen gemäß § 16 RStV bislang in § 16 Abs. 6 des Entwurfs zum 15. RÄndStV (Quelle: www.rlp.de/ministerpraesident/staatskanzlei/ medien/) den Anstalten erst das Sponsoring nach 20 Uhr sowie an bundesweit anerkannten Feiertagen im Fernsehen mit Ausnahme des Sponsorings der Über-tragung von Großereignissen nach § 4 Abs. 2 RStV.

13 Vgl. § 16 a Abs. 1 Satz 4 RStV.

14 § 3 Abs. 2 RFinStV.

15 Vgl. dazu nur Schmidt-Aßmann, in: Merten/Papier (Hrsg.), Hb. der Grundrechte, 2006, § 45.
16 Dazu Hain, Autonomie als Basis freiheitlicher Medien-ordnung, in: Sachs/Siekmann (Hrsg.), FS Stern, 2012, S. 1387 (1393) m.zahlr.N.

17 BVerfGE 57, 295 (319); 73, 118 (152); 107, 299 (332); 114, 371 (386 f); 119, 181 (214). Zur Kritik dieses Ansatzes vgl. nur Hain, Rundfunkfreiheit als „dienende“ Freiheit – ein Relikt?, in: Gesellschaft für Rechtspolitik (Hrsg.), Bitburger Gespräche, Jahrbuch 2007/1, 2008, S. 21 (26 ff) m.zahlr.N.

18 BVerfGE 73, 118 (153); s.a. bereits BVerfGE 12, 205 (263); 31, 314 (326); 57, 295 (322).

19 BVerfGE 73, 118 (153); s.a. bereits BVerfGE 12, 205 (263); 31, 314 (326).

20 BVerfGE 12, 205 (262); 73, 118 (153); 83, 238 (296); 90, 60 (88); 121, 30 (52). – Die vorstehende Darstellung findet sich bereits bei Hain, in: Becker/Weber (Hrsg.), Funktionsauftrag, Finanzierung, Strukturen – Zur Situation des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Deutschland, 2012, S. 23 (25).
21 Vgl. BVerfGE 97, 298 (310).
22 BVerfGE 87, 181 (201); 90, 60 (91 f).

23 Vgl. BVerfGE 90, 60 (87); 97, 298 (310). Vgl. zum letztgenannten Aspekt Eifert, Konkretisierung des Pro-grammauftrags des öffentlich-rechtlichen Rundfunks, 2002, S. 49 ff; Hain, Die zeitlichen und inhaltlichen Einschränkungen der Telemedienangebote von ARD, ZDF und Deutschlandradio nach dem 12. RÄndStV, 2009, S. 39 ff m.w.N.

24 BVerfGE 31, 314 (321 f); 59, 231 (254); 74, 297 (317 f); 78, 101 (102 f); 107, 299 (309 f); 119, 181 (211).
25 Vgl. nur BVerfGE 119, 181 (215 ff).
26 Deutlich BVerfGE 90, 60 (91).
27 BVerfGE 83, 238 (299), unter Verweis auf BVerfGE 73, 118 (155 ff); BVerfGE 90, 60 (91); BVerfGE 119, 181 (218).

28 Vgl. zum Folgenden bereits Hain (Fn. 23), S. 41 ff; ders. (Fn. 20), S. 23 (33 f).

29 Der Rekurs auf die am 04.11.1986 terrestrisch verbreiteten Rundfunkprogramme – vgl. BVerfGE 74, 297 (326) – stellt eine auf die damaligen und damals absehbaren technischen Verbreitungsbedingungen zu-geschnittene Aussage des Bundesverfassungsgerichts dar, die obsolet wird, wenn andere Verbreitungsmög-lichkeiten den Empfang öffentlich-rechtlicher Angebote für die Allgemeinheit zusätzlich zur Terrestrik oder ohne Terrestrik sicherstellen.

30 Vgl. insoweit und zum Folgenden bereits Hain (Fn. 20), S. 23 (33 f).

31 Ähnlich Degenhart, in: BK GG, Bd. 2, Loseblatt, Stand: Juni 2012, Art. 5 Abs. 1, 2, Rdnr. 785.

32 BVerfGE 90, 60 (91): „Die Bestands- und Entwick-lungsgarantie ist zugleich Finanzierungsgarantie.“

33 BVerfGE 119, 181 (218), unter Rekurs auf BVerfGE 74, 297 (350 f); 83, 238 (298); 87, 181 (198); 90, 60 (90, 99).
34 BVerfGE 87, 181 (202).
35 BVerfGE 87, 181 (202); 90, 60 (92 f); 119, 181 (227). 36 So bereits Hain (Fn. 23), S. 67 (mit Fn. 230).

37 BVerfGE 73, 118 (158 f, 171); 74, 297 (325); 83, 238 (297, 316); 90, 60 (90); 119, 181 (218).

38 Vgl. Hain (Fn. 23), S. 66, im Hinblick auf den Teleme-dienauftrag; allgemein zum Funktionsauftrag Hain (Fn. 20), S. 23 (30 f).

39 BVerfGE 90, 60 (88); bestätigend: 119, 181 (220).

40 BVerfGE 90, 60 (93).

41 BVerfGE 90, 60 (93 f); 119, 181 (221).

42 Hinsichtlich der Gebührenfestsetzung führt das Bundes-verfassungsgericht – E 119, 181 (221) – aus, für diese sei der Grundsatz der Programmakzessorietät maßgeb-lich. – S.a. Hain, JZ 2011, S. 723, sowie jüngst Thomas Kleist, Intendant des SR, epd medien 38/2012, S. 5.

43 So bereits Hain (Fn. 20), S. 23 (37).

44 BVerfGE 87, 181 (198).

45 BVerfGE 90, 60 (103 f); 119, 181 (224). 46 BVerfGE 90, 60 (102).

47 Vgl. Goerlich/Zimmermann, in: Hahn/Vesting (Hrsg.), Kommentar zum Rundfunkrecht, 3. Aufl., 2012, vor § 1 RFinStV, Rdnr. 5.

48 Die Notwendigkeit dieser Art des Grundrechtsschutzes wird vom Bundesverfassungsgericht – E 90, 60 (96) – sehr einleuchtend wie folgt begründet: „Da zweckferne Einflüsse in der Regel weder aufdeckbar noch am Ent-scheidungsergebnis ablesbar sind, können sie auch nicht nachträglich korrigiert werden. Dem verfassungs-rechtlichen Erfordernis der Rundfunkfreiheit ist daher nicht bereits genügt, wenn manifeste Mißbräuche der Gebührenkompetenz mit den üblichen Rechtsbe-helfen bekämpft werden können. Vielmehr muß eine rechtliche Struktur bereitgestellt werden, die schon bei den Gefahrenquellen ansetzt und die Möglichkeit rechtswidriger Kompetenzwahrnehmungen so weit wie möglich ausschließt. … Eine Struktur, die dem ent-spricht, kann (Anm. d. Verf.: bei fehlender Möglichkeit oder mangelnder Effektivität einer Ergebniskontrolle) nur in einer dem Gegenstand angemessenen Verfah-rensregelung bestehen.“

49 Vgl. zu den drei Verfahrensstufen nur Goerlich/Zim-mermann (Fn. 47), vor § 1 RFinStV, Rdnr. 8 ff.
50 BVerfGE 90, 60 (102); 119, 181 (222 f). 51 BVerfGE 90, 60 (103); 119, 181 (223). 52 Vgl. bereits BVerfGE 90, 60 (103).
53 BVerfGE 119, 181 (227 f).
54 Vgl. § 7 Abs. 2 Satz 2 RFinStV; dazu BVerfGE 119, 181 (228).
55 BVerfGE 119, 181 (228).
56 BVerfGE 90, 60 (103); 119, 181 (223 f). 57 BVerfGE 90, 60 (104); 119, 181 (224).
58 § 7 Abs. 2 Satz 3 RFinStV; BVerfGE 90, 60 (104); 119, 181 (228 f).

59 BVerfGE 119, 181 (228).
60 BVerfGE 119, 181 (229).

61 BVerfGE 119, 181 (229 ff); dazu Hain, JZ 2008, S. 128 (132 f).
62 So bereits Hain (Fn. 20), S. 23 (30).
63 Vgl. BVerfGE 87, 181 (201); 119, 181 (219). 64 S.o. C.

65 BVerfGE 119, 181 (218) m.w.N.; Anführungszeichen vom Verf.
66 BVerfGE 74, 297 (325 f).
67 BVerfGE 74, 297 (326).
68 BVerfGE 87, 181 (203).
69 BVerfGE 74, 297 (332); s.a. BVerfGE 87, 181 (204). 70 BVerfGE 87, 181 (203).
71 Vgl. bereits Hain (Fn. 20), S. 23 (34).
72 So aber Hoffmann-Riem, Regulierung in der dualen Rundfunkordnung, 2000, S. 287.

73 So bereits Hain (Fn. 20), S. 23 (34 f). Näher zur Dogma-tik der Rechtfertigung von „Ausgestaltungen“ und Beschränkungen der Rundfunkfreiheit und den jeweils geltenden Rechtfertigungsanforderungen Hain (Fn. 23), S. 46 ff m.zahlr.N.

74 So bereits Hain (Fn. 20), S. 23 (35). 75 BVerfGE 119, 181 (221).

76 BVerfGE 90, 60 (91 f); 119, 181 (219). 77 Hain (Fn. 20), S. 35.

78 Dessen Maßgeblichkeit für alle Sektoren des öffentlich-rechtlichen Auftrags betont § 11 Abs. 1 Satz 6 RStV.
79 Keinesfalls darf sich der Gesetzgeber dazu aufschwin-gen, den Anstalten ein detailliertes Programmschema vorzugeben. Schließlich wäre es im Hinblick auf die Programmautonomie schonender, zunächst einmal den Anstalten die Gelegenheit zur Entwicklung entsprechender Standards zu geben, an die der Gesetzgeber dann – wie im Hinblick auf die digitalen Zusatzprogramme geschehen (vgl. § 11 b Abs. 1 Nr. 2, Abs. 3 Nr. 2 RStV) – anknüpfen könnte. Vgl. zum Vorstehenden bereits Hain (Fn. 20), S. 36 f.

80 BVerfGE 87, 181 (202).


Dieser Artikel ist in TEXTE 10 (2013) erschienen.