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Achillesferse und Entwicklungschance

Dr. Matthias Petritsch

Der Beitrag beruht auf dem im Jan Skramek Verlag erschienenen Buch "ORF und Public Value" von Matthias Petritsch.

Aus den Zeiten des einstigen Monopolrundfunks in den 1970er und 1980er Jahren, als der ORF der einzige Adressat des 1974 erlassenen BVG-Rundfunks und der darin festgelegten Leitprinzipien war, scheint auf den ersten Blick nicht mehr viel übrig geblieben zu sein. Dennoch haben einige den öffentlich-rechtlichen Rundfunk kennzeichnenden Merkmale all diese Veränderungen und Gesetzesnovellen überlebt. So wollen beispielsweise die Diskussionen über die Unabhängigkeit des Österreichischen Rundfunks von politischen Parteien und wirtschaftlichen wie gesellschaftlichen Interessenvertretungen auch ein knappes halbes Jahrhundert nach dem Rundfunkvolksbegehren, welches das Ende der Ära des damaligen Proporzrundfunks hätte einläuten sollen, nach wie vor nicht verstummen. Auch hebt der ORF heute wie damals von seinem Publikum zur Finanzierung seiner Angebote Programmentgelte ein. Eben der daraus resultierende Wettbewerbsvorteil ist es auch, der zur letzten großen Veränderung am öffentlich-rechtlichen Rundfunksektor geführt hat. Um die Vereinbarkeit dieser Programmentgelte mit dem unionsrechtlichen Beihilfenverbot zu gewährleisten, müssen öffentlich-rechtliche Anbieter mit ihrem Programm einen gesellschaftlichen Mehrwert (sog. Public Value) produzieren, der mittlerweile als neues Qualitätsmerkmal für den öffentlich-rechtlichen Rundfunk herangezogen wird.


Auf einer formellen Ebene unterscheidet einen Public Broadcaster von seinen privaten Mitbewerbern der ihm übertragene öffentlich-rechtliche Auftrag, den der Gesetzgeber in den §§ 3 bis 5 ORF- G dem Österreichischen Rundfunk überträgt und der sich wiederum in einen Versorgungsauftrag, einen inhaltlichen öffentlich-rechtlichen Kernauftrag sowie besondere Aufträge unterteilen lässt. Ausschließlich zur Finanzierung dieser Angebote darf der ORF auch die von den Rundfunkteilnehmern eingehobenen Programmentgelte heranziehen und hat für kommerzielle Tätigkeiten iSd TransparenzRL getrennte Bücher zu führen. Aufgrund von Auflagen im Zusammenhang mit dem von der Kommission gegen Österreich im Jahr 2009 eingestellten Beihilfenverfahren wurde der öffentlich-rechtliche Auftrag mit der Rundfunkgesetznovelle 2010, insbesondere im Online-Bereich, präzisiert und ausgeweitet. Darüber hinaus wurde dem ORF u. a. die Veranstaltung eines Kultur- und Informationsspartenprogramms aufgetragen, das Ende 2011 unter dem Namen ORF III auf Sendung gegangenen ist. Im Rahmen der Einführung dieses Programms gelangte erstmals das neu geschaffene Instrument der Auftragsvorprüfung zur Anwendung, mit dem die unionsrechtlichen Vorgaben aus der überarbeiteten Rundfunkmitteilung in Form des Amsterdam-Tests umgesetzt wurden. Allerdings wurden dem ORF im Zuge der Rundfunkgesetznovelle 2010 insbesondere im Online-Bereich aus Rücksicht auf die privaten Anbieter innerhalb des dualen Rundfunksystems auch zahlreiche Beschränkungen wie etwa das die TVThek betreffende 7-day-catch-up oder eine Limitierung von 80 regionalen Meldungen pro Kalenderwoche auferlegt.

Auf materieller Ebene bzw. letztendlich durch eine Kombination von formeller und materieller Betrachtungsweise soll zum Ausdruck gelangen, wie der ORF die gesetzlichen Vorgaben durch sein Programmangebot inhaltlich umsetzt. Dabei muss die klassische Triangel Information, Bildung und Unterhaltung und innerhalb dieser Bereiche die Unverwechselbarkeit von Angeboten Kennzeichen eines mit einem öffentlich-rechtlichen Auftrag ausgestatteten Public Broadcasters sein¹. Daran zeigt sich aber auch, dass Public Value niemals anhand bestimmter inhaltlicher Kriterien eines Programms oder gar einer einzelnen Sendung gemessen werden darf, da dies einen (zu weitgehenden) Eingriff in die journalistische Unabhängigkeit und damit in das Grundrecht auf Meinungsäußerungsfreiheit gem. Art. 10 EMRK bedeuten würde. Ob ein bestimmtes Programm einen gesellschaftlichen Mehrwert erzeugt und in weiterer Folge aus Programmentgelten finanziert werden darf, muss daher im Zuge einer Gesamtbetrachtung beurteilt werden. In diesem Zusammenhang ist auch die Frage, ob das angebotene Programm für die Gesellschaft von Relevanz ist und beim Publikum tatsächlich ankommt, zu berücksichtigen. Scherer bezeichnet Public Value in diesem Kontext als Medienwirkungsbegriff². Was aber nun gesellschaftlich relevant ist, unterliegt im Zeitablauf wiederholten Veränderungen und muss immer wieder neu evaluiert werden.

Aus all diesen Vorgaben lässt sich ableiten, dass der Österreichische Rundfunk im Rahmen des von ihm geforderten ausgewogenen Gesamtprogramm einen Bogen von den angesprochenen Nischenprogrammen hin zu massenattraktiven Inhalten im Unterhaltungsbereich zu spannen hat.

Die Marktsituation und die Konkurrenz zu den heimischen und ausländischen Privatanbietern im deutschsprachigen Raum zwingt ihn darüber hinaus, all diese Angebote derart zu gestalten, dass sie von der breiten Gesellschaft auch angenommen werden. In jenen Bereichen, in denen öffentlich-rechtliche und private Anbieter zueinander in Konkurrenz stehen, wie dies insbesondere im Informations- und Unterhaltungsbereich der Fall ist, muss sich das öffentlich-rechtliche Programm von jenem der Privaten qualitativ abheben, um der Gesellschaft jenen Mehrwert zurückzugeben, den er der Allgemeinheit aufgrund der bezahlten Programmentgelte zu erbringen schuldig ist. Zu berücksichtigen ist jedoch, dass Nischenprogramme sehr kostenintensiv sind und das umfassende Gesamtprogramm in der derzeitigen Form durch Programmentgelte allein nicht finanziert werden kann. Deshalb muss der ORF - im Gegensatz zur werbefreien BBC oder den öffentlich-rechtlichen Anbietern in Deutschland, bei denen die Finanzierung aus Werbeeinnahmen nur eine bescheidene Rolle spielt - auch am Werbemarkt aktiv werden und mitunter Bereiche bedienen, die in der dualen Rundfunkordnung üblicherweise dem Privatmarkt vorbehalten sind. Dazu zählen in erster Linie Unterhaltungsprogramme, auch wenn das Entertainment genauso einen Teil des öffentlich-rechtlichen Kernauftrags ausmacht wie etwa Nachrichten- und Minderheitenprogramme.

Dabei ist der ORF wiederholt mit dem Vorwurf konfrontiert, bestimmte Programme wie etwa das Radioprogramm Ö3 oder der Fernsehsender ORF eins seien zu stark gewinnorientiert³, wodurch private Anbieter vom Markt verdrängt werden. Darüber hinaus läuft diese Strategie all jenen, die einem engen Public-Value-Verständnis anhängen und den öffentlich-rechtlichen Auftrag auf hochwertige Nischenprogramme reduziert wissen wollen, zuwider. Dem ist jedoch entgegenzuhalten, dass bei einer Reduktion des öffentlich-rechtlichen Auftrags auf Nischenprogramme, von einem ausgewogenen Gesamtprogramm, wie es in § 4 Abs. 2 ORF-G gefordert wird und welches alle Rundfunkteilnehmer als "Rundfunk der Gesellschaft" anspricht, keine Rede mehr sein kann⁴.


Wie alle hier beispielhaft angeführten Anforderungen zeigen, sollen öffentlich-rechtliche Anbieter als Leitmedien der Gesellschaft agieren und damit Orientierung in einer Umgebung schaffen, die in nahezu allen Lebensbereichen von immer stärkeren Vertrauensverlusten gekennzeichnet ist. Als "Wächter über die Demokratie", "Kontrolleure der politische Elite" und "vierte Gewalt im Staat" werden sie daher oftmals tituliert, tragen sie doch ganz entscheidend zur Herausbildung einer öffentlichen Meinung bei. Wie wichtig all diese Aufgaben sind, beweist allein schon die Tatsache, dass lediglich 17 Prozent der Weltbevölkerung in einer freien Pressewelt leben⁵. Den für das Wesen und die Entwicklung einer Demokratie so essenziellen Aufgaben können sie sich allerdings nur dann widmen, wenn ihre Unabhängigkeit gewährleistet ist und sie dem Einfluss politischer Parteien oder gesellschaftlicher Gruppierungen so weit wie möglich entzogen sind. Nur dadurch kann die Objektivität der Berichterstattung sichergestellt werden. Diese im Hinblick auf den öffentlich-rechtlichen Rundfunk in Art. I Abs. 2 BVG-Rundfunk verfassungsrechtlich verankerte Garantie beinhaltet die Verpflichtung zu wahrheitsgemäßer Information, zur Einräumung von Parteiengehör und zu möglichst vollständiger Berichterstattung. Die Erfüllung all dieser Aufgaben bedingt jedoch ausreichend vorhandene Zeit für eine gründliche Recherche, die ein wesentliches Qualitätsmerkmal im Journalismus verkörpert, jedoch in den immer stärker ausgedünnten Redaktionen ein äußerst knappes Gut geworden ist. Deshalb verwundert es auch nicht, dass trotz der in den vergangenen Jahren verbesserten Ausbildung für Nachwuchsjournalisten die Sorge um den Qualitätsjournalismus stark zugenommen hat. Ein diesen Namen verdienender Journalismus hat lt. Imhof Zusammenhänge von Ursache und Wirkung aufzuzeigen, da die reine Information aufgrund der Schnelllebigkeit und der unzähligen Newsticker heutzutage kein Qualitätsmerkmal mehr darstellt⁷.


Recht und Praxis klaffen dabei aber in vielen Fällen weit auseinander, wird doch konträr zu den rechtlichen Vorgaben auch der politische und wirtschaftliche Druck auf öffentlich-rechtliche Anbieter immer größer. Das Verhältnis zwischen öffentlich-rechtlichen Medien und der politischen Elite eines Landes muss daher in den meisten europäischen Ländern, wenn auch in unterschiedlicher Ausprägung, als gespannt bezeichnet werden, da öffentlich-rechtliche Anbieter zur Erfüllung der ihnen zugedachten Aufgaben in finanzieller Hinsicht staatlicher Unterstützung bedürfen. Die Politik behält sich für die Sicherstellung der rechtlichen Rahmenbedingungen für eben diese Subventionierung aber gewisse Einflussmöglichkeiten vor, wobei der hochkonzentrierte Medienmarkt in Österreich dahingehend keine Ausnahme bildet. Hierzulande ist dieses Spannungsverhältnis aber auch darauf zurückzuführen, dass es - anders als etwa in der Bundesrepublik Deutschland - nur einen einzigen öffentlich-rechtlichen Sender gibt und die parteipolitische Einflussnahme auf diesen besondere historische Wurzeln hat.

Zu berücksichtigen ist jedoch, dass beim ORF zwischen der redaktionellen Unabhängigkeit und jener der Gremien zu differenzieren ist. Schenkt man Medienexperten Glauben⁸, hat die Unabhängigkeit der Redaktionen in den vergangenen Jahren nämlich stark zugenommen, wie dies etwa auch in einer Protestaktion gegen eine geplante und später zurückgenommene personalpolitische Entscheidung im Unternehmen zum Ausdruck kam⁹. Gleichzeitig bleiben die Organe des Österreichischen Rundfunks wie der Stiftungsrat, der sogar in parteipolitischen Freundeskreisen organisiert ist, vom langen Arm der Parteizentralen nach wie vor nicht verschont. Vor allem die in § 20 Abs 1 ORF-G geregelte Zusammensetzung des Stiftungsrats verwickelte den - aus formeller Sicht sowohl politisch als auch wirtschaftlich unabhängigen - Österreichischen Rundfunk wiederholt in Diskussionen über parteipolitische Einflussnahmen auf Personalentscheidungen im Unternehmen.

Obwohl aber die Allgemeinheit um dieses politische Abhängigkeitsverhältnis Bescheid weiß, genießen die Nachrichtensendungen des ORF in der Öffentlichkeit ein viel größeres Vertrauen als etwa jene der Privatanbieter oder der Printmedien. Dennoch besteht eine immanente Gefahr für die Glaubwürdigkeit eines Senders, wenn dessen Objektivität und Unabhängigkeit gefährdet werden. So resultiert beispielsweise der enorme Glaubwürdigkeitsgrad der immer wieder als "Mutter aller Öffentlich-Rechtlichen" bezeichneten BBC in erster Linie aus der politischen und wirtschaftlichen Unabhängigkeit des Senders.

Darüber hinaus ist in diesem Zusammenhang zu beachten, dass die Allgemeinheit, die nach der Vorstellung des in Europa nach dem Zweiten Weltkrieg etablierten Konzepts des Public Broadcasting einen öffentlich-rechtlichen Anbieter tragen soll, als solche nicht unpolitisch ist und der öffentlich-rechtliche Rundfunk eben diese in ihren Mehrheits- und Minderheitsmeinungen repräsentieren soll, weshalb ein Public Broadcaster auch nie ein vollkommen unpolitisches Medium sein kann¹⁰. Dies wird auch gar nicht gefordert. Wünschenswert wäre es aber, dass sich die politischen Parteien, sobald sie die gesetzlichen Rahmenbedingungen für dessen Finanzierung bei gleichzeitiger Betrauung mit einem gesetzlichen Auftrag geschaffen haben, vom öffentlich-rechtlichen Rundfunk so weit wie möglich distanzieren. Ein Schritt in diese Richtung könnte sein, die Finanzierung eines öffentlich-rechtlichen Anbieters längerfristig und nicht nur für einen kurzen Zeitraum sicherzustellen. Vor diesem Hintergrund trägt die lediglich bis ins Jahr 2013 im ORF-G verankerte Refundierung jener Programmentgelte, die dem ORF aus den Gebührenbefreiungen verloren gehen, nicht unmittelbar zur Förderung der Unabhängigkeit des Unternehmens bei.

So rasant wie sich die Rundfunklandschaft in den vergangenen Jahrzehnten verändert hat, bedarf auch der Begriff Public Value einer kontinuierlichen Anpassung an die rechtlichen und technischen Entwicklungen eines äußerst dynamischen Bereichs. Der Auftrag an öffentlich-rechtliche Anbieter besteht dabei nicht nur in der Umsetzung der formellen Vorgaben und der Produktion von inhaltlicher Qualität, sondern auch in einer - noch kritischeren - Selbstreflexion über das Zusammenspiel mit Privaten in einer modernen dualen Rundfunkordnung sowie über ihre Unabhängigkeit, der Achillesferse nahezu jedes Public Broadcasters. Darüber hinaus wird gesellschaftlicher Mehrwert in Zukunft auch verstärkt danach zu bemessen sein, wie flexibel ein öffentlich-rechtlicher Anbieter auf die Veränderungen gesellschaftlich relevanter Werte reagiert und welche Wirkungen die produzierten Inhalte beim Publikum erzeugen. Nur eine Kombination aus all diesen Faktoren kann sicherstellen, dass der Begriff Public Value auch künftig als Qualitätsmerkmal für öffentlich-rechtliche Rundfunkangebote herangezogen werden kann. •


Literaturhinweise:

  1 Bergant, Public service broadcasting in Continental Europe, in Kudlak (Hrsg), International Press Institute World Congress and 55th General Assembly - Con-gress Report (2006) 25 (25).
  2 Scherer, Nur was wirkt, hat Wert - Public Value als Me-dienwirkungsbegriff, in ORF (Hrsg), Texte - Öffentlich-rechtliche Qualität im Diskurs V (2010) 15 (15f).
  3 ORF, ORF in Diskussion - Vorurteile und Fakten (2009) 24f..
  4 Holoubek/Kassai/Traimer, Grundzüge des Rechts der Massenmedien3 (Wien 2006) 80f.
  5 Fritz, The media and good governance, in Kudlak (Hrsg), International Press Institute World Congress and 55th General Assembly - Congress Report (2006) 12 (12).
  6 Buchner/Kickinger, Objektivität und Wahrheit, RfR 1988, 1 (8).
  7 Kurt Imhof beim ORF-Dialog-Forum am 29.02.2012 (ausgestrahlt am 08.03.2012 auf ORF III).
  8 Interview mit Dr. Matthias Traimer am 09.03.2010 im Bundeskanzleramt.
  9 Vgl dazu ZIB-Redaktion - Das Protest-Video http:// www.youtube.com/watch?v=o6SzZmMNfNg (25.02.2012).
10 Interview mit Dr. Matthias Traimer am 09.03.2010 im Bundeskanzleramt.
 

Dieser Artikel ist in TEXTE 10 (2013) erschienen.