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Nur was wirkt, hat Wert. Public Value als Medienwirkungsbegriff

Dir. Prof. Dr. Helmut Scherer, Institut für Journalistik und Kommunikationsforschung Hannover

Eigentlich ist dieser so schicke und so schillernde Begriff Public Value gar nicht so neu. Bei Licht besehen, handelt es sich um eine Neuauflage von Begriffen wie Rundfunkauftrag oder öffentliche Aufgaben des Rundfunks, die schon lange in der Debatte um die Besonderheiten des öffentlich-rechtlichen Rundfunks und seine Legitimation eine zentrale Rolle spielen. Public Value ist gewissermaßen die ökonomisch gehärtete Variante dieser Begriffe, in der sich die Ökonomisierung des Rundfunks in Mittel- und Westeuropa gegen Ende des vorigen Jahrhunderts spiegelt. Der Rundfunk soll der Gesellschaft etwas wiedergeben – im Gegenzug zu seinen Finanzierungsprivilegien. Man kann dies durchaus ökonomisch verstehen: Die Gesellschaft investiert in den öffentlichen Rundfunk, und sie will ein „return on investment“ sehen. Damit geht aber durchaus eine gewisse andere Akzentsetzung einher, es verschiebt sich die Perspektive auf den Wertbegriff.

In der früheren Debatte zum Rundfunkauftrag wurden Werte zumeist verstanden als Richtschnur für das Handeln der Rundfunkverantwortlichen und als Maßstab für die inhaltliche Ausformulierung von Programmen. Die Mitarbeiter des Rundfunks müssen diese Werte als normative Vorgaben in ihrer Arbeit beachten. Dieser Wertbegriff ist also im Wesentlichen prozessorientiert. Im Kern verlässt man sich darauf, dass, wenn die Regeln und Normen eingehalten werden, guter Rundfunk gemacht wird, ohne dass letztlich präzise angegeben wird, wieso ein bestimmtes Rundfunkprogramm guter Rundfunk ist. In dieser Perspektive interessiert vor allem der Zusammenhang zwischen medialem Input und medialem Output. Rundfunk muss demnach so organisiert werden, dass er in seiner Berichterstattung die gesellschaftlichen Verhältnisse angemessen abbildet. Dazu werden vor allem Arbeitsregeln institutionalisiert, die diese angemessene Abbildung sicherstellen sollen. Die Welt ist also in Ordnung, wenn die Inhalte des Rundfunks ordnungsgemäß Zustandekommen und formal sowie inhaltlich bestimmten Qualitätskriterien entsprechen. Eine Orientierung an möglichen Wirkungen des Rundfunks erfolgt dabei eher beiläufig und unsystematisch sowie vor allem dann, wenn es um vermeintlich negative Wirkungen geht. Dabei sind die Anlässe für solche Debatten häufig eher geschmäcklerisch orientiert als wissenschaftlich fundiert.

In der Public-Value-Debatte wird Wert dagegen als ökonomischer Begriff verstanden – eben als Gegenwert für die Rundfunkgebühren. Der Rundfunk wird somit aufgefordert, gesellschaftliche Werte zu schaffen, zu pflegen oder zu erhalten. Damit hat der Wertbegriff eine eindeutige Outcome -Orientierung. Entscheidend ist also das Verhältnis des medialen Outputs zu seinen Folgen. Überspitzt gesagt, wäre es demnach eher egal, wie die Inhalte Zustandekommen; wichtig ist, dass sie das Richtige in der Gesellschaft bewirken. Public Value ist demnach vor allem ein Wirkungsbegriff.

In wirklicher Konsequenz wird ein wirkungsorientierter Public-Value-Begriff aber noch eher selten vertreten. Zumeist setzen auch Public-Value-Debatten genauso wie die klassischen Debatten zum Rundfunkauftrag an den publizistischen Inhalten und ihrer Entstehung an. Interessanterweise operationalisiert ja auch der ORF seinen Public Value-Begriff auf der Basis von Qualitätsdimensionen. Mit Hilfe dieser Qualitätsdimensionen werden die Leistungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks in Österreich bemessen und dokumentiert, wobei auch hier zumeist ein Bezug lediglich auf die Inhalte und die Entstehungsprozesse stattfindet, ihre Beziehung zum Publikum und möglichen Wirkungen daneben eine nur untergeordnete Stellung einnimmt. Es geht also darum, ob die gesellschaftlichen Verhältnisse angemessen und gerecht dargestellt werden und ob bei der Erstellung der Programme die Grundsätze der Rechtmäßigkeit und Angemessenheit gewahrt bleiben. Der Rundfunk definiert sich damit in seinem Verhältnis zur Gesellschaft letztlich in einer abhängigen Rolle. Die Verantwortung, die der Rundfunk für die Gesellschaft hat, also die Perspektive, in der die Gesellschaft vom Rundfunk abhängt, wird dabei nur oberflächlich diskutiert. Eine wirkungsorientierte Perspektive macht uns aber darauf aufmerksam, dass dies bestenfalls die halbe Wahrheit darstellen kann. Nur dann, wenn der Rundfunk einen positiven Effekt auf die gesellschaftliche Wirklichkeit hat, macht die öffentliche Investition in den Rundfunk Sinn. Nur wenn der öffentliche Rundfunk etwas Positives bewirkt, hat er Public Value geschaffen. Die Wirkungsperspektive ist also im Sinne einer weiterführenden Public-Value-Debatte unbedingt sinnvoll und notwendig. Rundfunk schafft nur dann Public Value, wenn er Wirkung erzeugt. Er muss seine gesellschaftliche Verantwortung aus einer Wirkungsperspektive heraus wahrnehmen.


Ein wirkungsorientierter Public-Value-Begriff würde dazu beitragen, die Debatte über Rundfunkqualität zu versachlichen und zu fundieren. Bei dem rein auf die Inhalte bezogenen Qualitätsdiskurs stehen in erster Linie geschmackliche Kriterien im Vordergrund. Da erklären Journalistinnen und Journalisten gewissermaßen aus eigener Vollkommenheit heraus, was guter Journalismus ist. Der Journalismus wird somit häufig zu einem, im wahren Sinne des Wortes, autopoetischen System, wo man sich selbst Geschichten über die eigenen Großtaten erzählt. In Bezug auf die unterhaltenden und bildenden Inhalte werden die Geschmackskriterien des gehobenen Bürgertums gerne absolut gesetzt. Und in Bezug auf die gesellschaftliche Relevanz verlassen wir uns darauf, dass die Vertreter gesellschaftlicher Organisationen in den Rundfunkräten schon die Stimme heben, wenn ihre eigene Organisation nicht genügend Beachtung im Rundfunk findet. Der gesellschaftliche Sinn kann so behauptet, er kann aber nicht belegt werden. Wirkungen müssten aber in gewisser Weise nachweisbar sein, und hierin liegt ein entscheidender Vorteil.


Nun sollte es aber unmittelbar einleuchten, dass nicht alle Wirkungen, die Rundfunkprogramme auslösen können, auch einen gesellschaftlichen Nutzen bringen. Ganz im Gegenteil: Manche Wirkungen können auch negativ bewertet werden. Wenn das Fernsehen tatsächlich unsere Schüler, wie gerne behauptet wird, immer dicker und dümmer machen würde, dann wäre dies sicherlich keine Wirkung, die einen gesellschaftlichen Wert mehren, eher eine Wirkung, die einen gesellschaftlichen Wert schmälern würde. Damit gibt es aber auch bei einer Wirkungsperspektive eine Ebene, wo nicht mehr empirisch rational, sondern nur noch normativ konsensuell entschieden werden kann. Welche Wirkungen als positiv beurteilt werden, dies muss eine normative Entscheidung bleiben.


In Folgenden sollen die Überlegungen zu einem wirkungsorientierten Public-Value-Begriff an zwei Beispielen verdeutlicht werden. Dazu legen wir unseren Überlegungen einen einfachen Wirkungsbegriff zugrunde. Medienwirkungen sind Reaktionen von Individuen auf programmliche Angebote der Medien. Diese Reaktionen können im Bereich von Verhalten, Informationsverarbeitung, Einstellungen, Gefühlen und Stimmungen liegen. Ein gesellschaftlicher Wert entsteht dann dadurch, dass diese Wirkungen auf viele Menschen ausgeübt werden. Man kann sich natürlich vor dem Hintergrund der Public-Value-Debatte komplexere und leistungsfähigere Wirkungsbegriffe vorstellen, für unseren Einstieg in das Thema wird dieser Wirkungsbegriff aber vollauf genügen.

Unser erstes Beispiel setzt an der unmittelbarsten und banalsten Wirkung von Rundfunk an: Er generiert Medienpublika. Dies ist zum einen eine notwendige Voraussetzung dafür, dass wünschenswerte Wirkungen erzielt werden, kann aber selbst schon unter Public-Value-Aspekten diskutiert werden. In einem aktuell erschienenen Beitrag haben Donsbach und Obermüller (2010) versucht, deutlich zu machen, dass allein schon in dieser Wirkung der Medien ein demokratischer Wert besteht. Sie argumentieren, dass sich der demokratische Wert eines Publikums danach bemisst, in welcher Weise und in welchem Umfang dieses Publikum zur gesellschaftlichen Teilhabe bereit ist. Die Leistung der Medien würde dann darin bestehen, dass sie Publika generieren, die eine hohe gesellschaftliche Teilhabe haben, und damit ein Publikum mit Informationen versorgen, das sich in gesellschaftliche Diskurse einbringt und dieses Engagement auf einer besseren und gesicherteren Informationsgrundlage machen kann.

Nun haftet dieser Einschätzung ohne Zweifel etwas Elitäres an, denn man könnte natürlich auch die Frage stellen, ob die Medien diese gesellschaftliche Teilhabe nicht erzeugen sollten, ob sie nicht dazu motivieren sollten, und deswegen der gesellschaftliche Wert solcher Medien höher ist, die sich an die bislang Inaktiven richten. Man kann hier aber auch ein klassisches journalistisches Qualitätskriterium anwenden: das Vielfaltskriterium. Üblicherweise diskutieren wir Vielfalt in den Medien anhand der darin verhandelten Themen und anhand der Stimmen, die zu Wort kommen. Wäre es nicht denkbar, diesen Vielfaltsbegriff auch auf die Medienpublika zu übertragen und zu sagen: Das Medium, das einen größeren Beitrag zur Vielfalt der Gesamtheit der Medienpublika leistet, hat einen hohen gesellschaftlichen Wert. Das Medium, das Menschen Teilhabe an der Gesellschaft ermöglicht, die von den anderen Medien nicht berücksichtigt werden, ist als besonders wertvoll zu betrachten. Das bedeutet nicht, dass man den öffentlich-rechtlichen Rundfunk auf Spartenpublikum und kleine Zielgruppen bzw. Minderheitenprogramme festlegen soll. Aber es legitimiert, warum Minderheitenprogramme einen Wert haben, wenn sie denn diese Minderheiten auch erreichen.

Mit dieser Argumentation knüpft man unmittelbar an eine gängige Legitimationsdebatte des öffentlichen Rundfunks im Public-Value-Paradigma an. Moore (1995: 44) sieht eine ausreichende Begründung für die Einrichtung öffentlicher Unternehmen dann gegeben, wenn der Markt nicht in der Lage ist, Angebote zur Verfügung zu stellen, um eine legitime Nachfrage zu befriedigen. Es besteht also Marktversagen. Beim Rundfunk ist dies gewissermaßen programmiert, da die Funktionalität von Marktprozessen im Rundfunkbereich erheblichen Einschränkungen unterliegt. Die Argumente dazu sind bekannt. Die besonderen Gutseigenschaften des Rundfunks spielen hier eine wichtige Rolle. Es besteht keine Rivalität im Konsum; die Nutzung des Rundfunks durch den einen bedeutet keine Einschränkung für die Nutzung durch andere. Und niemand kann vom Genuss des Gutes Rundfunk ausgeschlossen werden. Dies hat die unmittelbare Konsequenz, dass eine direkte marktwirtschaftliche Refinanzierung von Rundfunk kaum möglich ist, deshalb hat sich in der privatwirtschaftlichen Organisation von Rundfunk die Finanzierung durch Werbung durchgesetzt. Das Publikum ist damit nur in einer sehr indirekten Rolle ein relevanter Marktteilnehmer. Das bedeutet, dass die Interessen weiter Teile des Publikums nicht berücksichtigt werden, da sie den Marketingstrategen für ihre Ziele irrelevant erscheinen. Die Werbefinanzierung bringt es also mit sich, dass eine Marktsteuerung durch das Publikum nur sehr bedingt möglich ist. Damit ist aus Publikumssicht Marktversagen gewissermaßen vorprogrammiert – nicht werblich relevante Zielgruppen werden nicht bedient – und implizit die Begründung für zumindest eine öffentlich-rechtliche Ergänzung des Angebots vorhanden. Ein gutes Beispiel bietet hierfür die Debatte um die berühmte Kernzielgruppe von 14 bis 49 Jahren, bei der man mit einem Federstrich weite Teile der Bevölkerung, nämlich die älteren Menschen, als bedeutungslos für die Finanzierung des Rundfunks erklärt hat und diese somit in ihrer Macht gegenüber den Rundfunkanstalten beschränkt bleiben.

Geht man davon aus, dass der Public-Value-Ansatz Marktversagen korrigiert, dann ist Qualität zu definieren als die Fähigkeit eines Angebots, legitime Publikumsbedürfnisse in überzeugender Weise zu bedienen. Damit tragen alle Programme zu einem Mehrwert bei, die als zusätzliche Angebote deutlich unterscheidbar von den bisherigen sind und damit, nicht nur symbolisch, sondern real die Auswahlmöglichkeiten der Rezipienten erhöhen. Diese Leistung von Programmen könnte man an ihren Potenzialen ablesen, die Struktur des Fernsehpublikums zu verändern. Wenn ein Angebot eine Nutzerschaft versammelt, die in dieser Struktur so bei keinem anderen Angebot anzutreffen ist, dann wäre dies ein Indikator für die Überwindung von Marktversagen. Wenn also ein Programm Nutzer bindet, die sonst keinen Rundfunk nutzen, dann wäre dies ein gesellschaftlicher Mehrwert.


Der Beitrag von Donsbach und Obermüller (2010) gründet auf dem Ideal des mündigen Bürgers. Daran soll mit dem zweiten Beispiel angeknüpft werden. Der mündige Bürger ist nach allgemeiner Auffassung ein Bürger, der seine Entscheidung in gesellschaftlichen Fragen wohlabgewogen und wohlinformiert trifft. Es ist eine pure Selbstverständlichkeit, dass Medien einen Beitrag zu dieser Informiertheit leisten sollen. Das wäre unzweifelhaft positive Medienwirkung.

Man kann die Qualität von Informationssendungen darüber bestimmen, ob sie angemessen und sachgerecht über die Vorgänge berichten, die abgebildet werden sollen. Hier haben wir wieder das Prinzip der Vielfalt: Kommen alle Beteiligten zu Wort?

Ist die Berichterstattung fair und angemessen? Dies ist aber nur die eine Seite der Medaille. Die andere Seite wird immer sein: Kommt das, was man in diesen Beitrag an Information hineinsteckt, auch beim Rezipienten an? Ausgehend vom Ideal des mündigen Bürgers ist all das, was dazu dient, dass wir uns als Bürger in einer Gesellschaft verantwortungsvoller und selbstbestimmter verhalten können, positiv zu werten. Die Voraussetzung für selbstbestimmtes Verhalten ist Wissen. Und all das, was das Wissen der Bürger/innen in den gesellschaftlich relevanten Fragen mehrt, hat einen gesellschaftlichen Wert. Das bedeutet aber, dass die Journalistinnen und Journalisten nicht nur darauf achten müssen, dass sie die richtigen Tatsachen berichten. Sie müssen diese auch in einer verständlichen Weise wiedergeben. Und in diesem Bereich wird leider noch allzu oft gesündigt. Ein Beitrag, der alle richtigen Informationen enthält, der alle Standpunkte darstellt, ist dennoch kein guter Beitrag, wenn es ihm nicht gelingt, dies an die Rezipienten zu vermitteln. Leider sehen hier allzu oft die Journalistinnen und Journalisten den Bürger und ihr Publikum in einer Bringschuld. Die müssten sich halt anstrengen und sich Mühe geben. Dann fragt man sich aber: Warum investieren wir dann in den Journalismus? Hier gilt: Die Informationen in den Medienbeiträgen müssen so aufbereitet werden, dass sie vom Publikum auch verstanden werden. Sie müssen auch um das Publikum werben. Sie müssen das Interesse des Publikums wecken. Informationsaufbereitung ist kein Selbstzweck. Es geht nicht darum, dass diese Informationen in den Medien präsent sind, es geht darum, dass diese Informationen aus den Medien beim Bürger, beim Rezipienten ankommen. Und dies kann man besser und schlechter machen. Wir wissen relativ viel in der Kommunikationswissenschaft über die verschiedenen Möglichkeiten, wie man den Informationstransfer verbessern kann. Wir wissen, dass Humor und Unterhaltsamkeit durchaus eine positive Rolle spielen können, ebenso Emotionalität. Wir wissen natürlich, dass Einfachheit und Klarheit wichtig sind, dass die Sprache nicht über den Köpfen der Rezipienten hinweg angesiedelt sein sollte. Leider wird dies alles viel zu wenig beachtet.

Schon in den 1970er Jahren hat Bernward Wember (1976) seine Studien zur Text-Bild-Schere durchgeführt und gezeigt, dass es schlecht ist, wenn das Bild etwas anderes sagt als der Text, wenn das Bild den Text nicht unterstützt. Ein beliebiger Blick in die Nachrichtensendungen des öffentlich-rechtlichen Rundfunks – sei es in Deutschland, sei es in Österreich – wird uns nach wie vor zeigen, dass Bilder und Texte oftmals in keinem richtigen Zusammenhang zueinander stehen, dass die Bilder oft nichtssagend sind, dass die Bilder einfach vorfahrende Limousinen und aussteigende Damen und Herren darstellen, wenn es inhaltlich um den Hunger in der Welt geht. Und hier und an dieser Stelle kann Public Value auch bemessen werden. Nur die journalistischen Beiträge, die wirklich verstanden werden und bei denen eine Informationsvermittlung stattfindet, mehren den gesellschaftlichen Wert. Die anderen verschwenden nur gesellschaftliche Zeit. Vermittlungsqualität wird damit zur Conditio sine qua non von Public Value.