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F. Saurwein, T. Eberwein, M. Karmasin, ÖAW Finanzierung macht Publikumserfolg Kennzahlen des ffentlichen Rundfunks in Europa: Input fr die aktuelle Debatte zur Reform der Gebhrenfinanzierung

Florian Saurwein, Tobias Eberwein und Matthias Karmasin

Institut fr vergleichende Medien- und Kommunikationsforschung (CMC) der
sterreichischen Akademie der Wissenschaften und der Alpen-Adria-Universitt Klagenfurt

Eine Studie des Instituts fr vergleichende Medien- und Kommunikationsforschung unter-sucht die Rundfunkfinanzierung und Auswirkungen auf den Publikumserfolg in 17 europi-schen Lndern. Die Ergebnisse liefern einige grundlegende Informationen fr die aktuelle Debatte ber eine Reform der ORF-Finanzierung.


ffentlicher Rundfunk spielte in vielen europischen Lndern lange Zeit eine herausra-gende Rolle. Mit der Liberalisierung der Rundfunkmrkte und der Verbreitung des Internet nimmt die Bedeutung des ffentlichen Rundfunks jedoch ab und seine Sonderstellung im Mediensystem gert unter Rechtfertigungsdruck. Heute sieht sich der ffentliche Rundfunk in vielen Lndern mit Debatten ber Auftrag, Angebotsumfang, inhaltliche Leistun-gen, den ffentlichen Mehrwert seiner Angebote, sowie seine Finanzierung und Kontrolle konfrontiert. Diese Debatten sind nicht neu, haben jedoch in den letzten Jahren wieder an Intensitt gewonnen.

Gebhrenfinanzierung gert europaweit unter Druck

Aktuell gert der ffentliche Rundfunk v.a. aufgrund der Kritik an der Gebhrenfinanzierung unter Druck. Zwar dominiert europaweit weiterhin die klassische Finanzierung ber Rundfunkgebhren der Rundfunkteilnehmer. Doch in etlichen Lndern wurde das Finanzierungssystem in den vergangenen Jahren reformiert. Finnland stellte 2013 von einer Rundfunkgebhr auf eine Rundfunksteuer um. In Deutschland gilt seit 2013 eine Haushaltsabgabe, die heuer auch in der Schweiz eingefhrt wurde. Vorher hatte die Schweizer Bevlkerung die Abschaffung der Rundfunkgebhren 2018 in einem viel beachteten Referendum abgelehnt. In Dnemark erfolgt die Finanzierung seit 2018 aus dem staatlichen Budget und auch in sterreich wird immer wieder eine nderung der Gebhrenfinanzierung zur Diskussion gestellt.

Eine aktuelle Untersuchung des Instituts fr vergleichende Medien- und Kommunikationsforschung der sterreichischen Akademie der Wissenschaften und der Alpen-Adria-Universitt Klagenfurt liefert fr die laufende Reformdebatte einige international verglei-chende Kennzahlen zur Finanzierung des ffentlichen Rundfunks und zu Auswirkungen auf den Publikumserfolg in 17 Lndern. Ergebnisse der Studie (Saurwein, Eberwein & Karmasin 2019) erscheinen unter dem Titel "Public service media in Europe: Exploring the relationship between funding and audience performance" in der Herbstausgabe der internationalen Fachzeitschrift Javnost - The Public.

ORF-Finanzierung: Gebhrenhhe im vorderen Mittelfeld

Die vergleichenden Daten zeigen, dass die Finanzausstattung des ffentlichen Rundfunks in Europa aufgrund von Grenunterschieden erheblich variiert - von 27,0 Mio. Euro in Lettland bis zu 9,8 Mrd. Euro in Deutschland. sterreich bzw. der ORF liegen mit rund 1 Mrd. an Gesamteinknften aus Gebhren und Werbung im vorderen Mittelfeld. Europaweit werden durchschnittlich 77,7% der Einknfte aus ffentlichen Mitteln finanziert (Rundfunkgebhren, Staatshaushalt), knapp ein Viertel der Einnahmen kommt aus Werbung. Doch whrend der ffentliche Rundfunk in den skandinavischen Lndern fast ohne kommerzielle Einnahmen auskommen muss, liegt der Werbungsanteil in sterreich bei 41,8%.

Die Finanzausstattung des Rundfunks bildet wegen Grenunterschieden der Lnder und Unterschieden bei Wirtschaftsleistung, Lohn- und Preisniveaus jedoch keine geeignete Grundlage fr internationale Vergleiche. Welchen Beitrag die Bevlkerung fr den ffentlichen Rundfunk leistet, lsst sich besser anhand der Einnahmen aus ffentlichen Mitteln pro Kopf der Bevlkerung unter Bercksichtigung der lnderspezifischen Kaufkraft verdeutlichen (Abb. 1 siehe oben).

Diese Einknfte aus ffentlichen Mitteln liegen europaweit im Schnitt bei 52 Euro pro Jahr und weisen sogar kaufkraftbereinigt eine hohe Bandbreite auf: von 102 Euro pro Kopf in Deutschland bis 7 Euro in Polen. Im europischen Vergleich werden in Deutschland, Norwegen und der Schweiz besonders hohe ffentliche Beitrge bezahlt, mit jhrlich ber 80 Euro pro Einwohner. Dahinter folgen im Sample der Studie Finnland, Schweden, sterreich und Grobritannien auf einem hnlichen Niveau von rund 67 Euro. Deutlich geringer sind die ffentlichen Einnahmen pro Kopf in Irland, Spanien, Italien, Portugal, Lettland und Polen.

Leistung des ffentlichen Rundfunks: von Programmoutput bis Publikumserfolg

Die Frage, welche Leistungen des ffentlichen Rundfunks dieser Finanzierung gegenber stehen ist schwer zu beantworten und kann nur annherungsweise ber verschiedene Indikatoren erfolgen. Dabei ist zu beachten, dass an ffentlichen Rundfunk andere Anforde-rungen gestellt als an normale Wirtschaftsunternehmen, die Gewinnmaximierungsziele verfolgen. Trotzdem stehen auch ffentliche Rundfunkveranstalter unter dem Druck, ihre Angebote effizient zu erstellen und keine ffentlichen Mittel zu verschwenden. Die Effizi-enz der ffentlichen Angebote kann z.B. anhand der Kosten pro Sendestunde im Sinne einer Input-Output-Relation verglichen werden. Lnderbergreifend betrgt der durchschnittliche Aufwand fr eine Sendestunde 2014 rund 6.000 Euro (vgl. Eberwein, Saurwein, Karmasin & Vogl 2019, 197f).

Auch bei den Kosten pro Sendestunde wirken sich die Lndergre, die Verfgbarkeit von entsprechend groen Gesamtbudgets und die lnderspezifischen Kostenniveaus deutlich aus. Das Spektrum reicht von 12.378 Euro in Deutschland bis zu 342 Euro in Lettland. Vergleicht man einzelne Lnder, so zeigt sich, dass die Schweiz und Finnland in etwa im europischen Durchschnitt produzieren, der sterreichische ORF liegt etwas darber, die norwegische NRK etwas darunter. Rein konomische Kennzahlen zum Verhltnis von Input und Output knnen jedoch kein solides Gesamtbild zur Beurteilung der Leistung des ffentlichen Rundfunks vermitteln, u.a. weil dabei die Qualitt des Angebots nicht ausrei-chend bercksichtigt ist.

Publikumserfolg: hohe Bedeutung des ORF als Nachrichtenquelle

Der Erfolg von Medienunternehmen wird deshalb auch anhand des Erfolges am Publikumsmarkt beurteilt. Als wichtige Indikatoren fr Akzeptanz seitens des Publikums gelten hohe Reichweiten und Marktanteile sowie eine starke Nutzung speziell der aktuellen Nachrichtenangebote. Im europischen Schnitt erreicht ffentliches Fernsehen einen Marktan-teil von 30,3% und seine Informationsprogramme bilden fr 29% der Bevlkerung die Hauptnachrichtenquelle auerhalb des Internet (Fernsehen, Radio, Zeitung). Im Online-Bereich liegt die Bedeutung des ffentlichen Rundfunks als Nachrichtenquelle deutlich niedriger bei 10%. Man sieht, dass die Nachrichtenkonkurrenz fr den ffentlichen Rundfunk im Internet erheblich und lediglich einen Klick entfernt ist.

Auch bei solchen publikumsbezogenen Performance-Indikatoren schneiden die ffentlichen Veranstalter in Europa sehr unterschiedlich ab. Marktanteile reichen von hohen 45% fr ARD, ZDF und die Dritten Programme in Deutschland bis zu niedrigen 13% Marktan-teil fr den ffentlichen Rundfunk in Lettland (OBS 2015).

Der ORF liegt gemessen an Marktanteilen mit 35% (2014) im besseren Mittelfeld, erreicht aber als Nachrichtenquelle absolute Spitzenwerte. Fr 46% der Bevlkerung stellen die Nachrichtenangebote des ORF die Hauptnachrichtenquelle auerhalb des Internet dar (Newman et al. 2016). Im Internet bildet das ORF-Online-Angebot immerhin fr 21% die Hauptnachrichtenquelle. Spitzenreiter als Nachrichtenquelle im Online-Bereich ist die BBC mit 36%. Die Internet-Angebote der deutschen Rundfunkanstalten haben als Haupt-nachrichtenquelle weit weniger Relevanz (7%).

Publikumserfolg steigt mit Hhe der ffentlichen Mittel

Die verfgbare Datenbasis ermglicht auch die berprfung von Zusammenhngen zwischen der Finanzierung des Rundfunks und dem Publikumserfolg. Dabei zeigt sich, dass Rundfunkveranstalter mit hoher ffentlicher Finanzierung tendenziell mehr Erfolg am Publikumsmarkt erreichen als ressourcenschwache Veranstalter. Je hher die verfgbaren Mittel, desto hher die Marktanteile und die Bedeutung als Nachrichtenquelle. Veranstalter mit hohen ffentlichen Mitteln werden von der Bevlkerung zudem als unabhngiger von politischem Druck eingeschtzt (Abb. 2).

Abbildung 2: Zusammenhang zwischen Finanzierung des ffentlichen Rundfunks und Vertrauen in Freiheit von politischem Druck


Quelle: Saurwein, Eberwein & Karmasin (2019). Eigene Darstellung und Kalkulation auf Basis von Daten der Europischen Kommission (2016), Eurostat (2016), OBS (2015), Weltbank (2016).

Die vergleichenden Daten zeigen, dass die finanzielle Untersttzung, der Publikumserfolg und das Vertrauen in die Unabhngigkeit des ffentlichen Rundfunks in den Staaten Nord- und Mitteleuropas besonders hoch sind. In Mittelmeerlndern und Osteuropa verfgt f-fentlicher Rundfunk tendenziell ber weniger Ressourcen und geringeren Publikumserfolg, wobei es jedoch durchaus interessante Ausnahmen gibt. So erreicht die RAI in Italien berdurchschnittliche Marktanteile (38%) und Česk televize (ČT) in Tschechien einen hohen Stellenwert als Nachrichtenquelle (44%). Rdio e Televiso de Portugal (PRT) wird von einem hohen Anteil der Bevlkerung als "frei von politischem Druck" (47%) wahrgenommen, was fr sdeuropische Rundfunkveranstalter eher untypisch ist.

Staatsfinanzierter Rundfunk wird als strker politisch abhngig wahrgenommen

Damit erreicht PRT in Portugal bei der Einschtzung der Unabhngigkeit von politischem Druck einen hnlich hohen Wert wie der ORF in sterreich (48%). Spitzenreiter in punkto Unabhngigkeit ist YLE in Finnland. 65% der Finnen denken, dass ihr ffentlicher Rund-funk frei von politischem Druck agiert (vgl. Europischen Kommission 2016). Deutlich unterdurchschnittlich ist dieser Wert u.a. in Spanien (20%), Lettland (25%) und Ungarn (30%). Das sind jene Lnder, deren Finanzierung aus dem Staatshaushalt erfolgt. Damit wird beispielhaft die Vermutung besttigt, dass eine Budgetfinanzierung politischen Druck erhhen und damit die Unabhngigkeit einschrnken kann - zumindest in der Wahrnehung der Bevlkerung.

Neues Finanzierungsmodell: gesellschaftliche Debatte vor politischer Reform

Insgesamt verdeutlichen die Studienergebnisse, dass die Rundfunkfinanzierung mit dem Publikumserfolg in Zusammenhang steht. Dabei darf jedoch nicht pauschal von einseitigen, monokausalen Effekten der Finanzierung auf den Publikumserfolg ausgegangen werden. Denn umgekehrt kann sich Erfolg am Publikumsmarkt auch positiv auf die gesellschaftliche und politische Bereitschaft zur Untersttzung und Finanzierung des ffentlichen Rundfunks auswirken. In Summe ist daher von Wechselwirkungen zwischen Finanzierung und Publikumserfolg auszugehen, die dazu geeignet sind bestehende Trends durch feedback-loops weiter zu verstrken.

Dieser Zusammenhang verdeutlicht, dass die Finanzierung des ffentlichen Rundfunks und Reformberlegungen sensible Themen sind, bei denen es nicht nur um die "budgettechnischen" Fragen geht, ob, in welchem Umfang und ber welchen Posten Steuerzahlerinnen und -zahler entlastet werden knnen. Es geht auch darum, welche Effekte damit fr den ffentlichen Rundfunk verbunden sind, wie stark der ffentliche Rundfunk in sterreich sein soll und welche Leistungen von ihm erwartet werden. Dabei sind auch die Eigenschaf-ten des sterreichischen Medienmarktes zu bercksichtigen, der durch schwierige Finan-zierungsbedingungen aufgrund der Kleinstaatlichkeit, den starken Next Door Giant Deutschland und eine beispiellos hohe Boulevardkonzentration gekennzeichnet ist, und in dem die Bedeutung der internationalen Internet-Plattformen am Publikums- und Werbemarkt steigt. Daraus resultieren zunehmend schwierige Bedingungen fr nationale Qualittsmedien, die jedoch weiterhin einen wesentlichen Teil der Infrastruktur der Demokratie bilden.

Eine politische Finanzierungsreform ohne eine breite gesellschaftliche Debatte ber die Erwartungen an den ffentlichen Rundfunk im Kontext der aktuellen Entwicklungen am Medienmarkt greift zu kurz. In der Schweiz wurde diese Debatte im Vorfeld einer Volks-abstimmung intensiv gefhrt. In sterreich sollte sie vor einer tiefgreifenden Reform ebenfalls gefhrt werden.

Referenzen

Eberwein, T., Saurwein, F., Karmasin, M., & Vogl, N. (2019). Kennzahlen des ffentlichen Rundfunks - ein internationaler Vergleich. In: J. Krone, & A. Gebesmair (Hrsg.), Zur konomie gemeinwohlorientierter Medien. Massenkommunikation in Deutschland, sterreich und der Schweiz. Baden-Baden: Nomos, 187-207.

Europische Kommission (2016). Special Eurobarometer 452: Media pluralism and de-moc-racy. URL: http://data.europa.eu/euodp/en/data/dataset/S2119_86_1_452_ENG

Eurostat (2016). Vergleichende Preisniveaus. URL: http://ec.europa.eu/eurostat/tgm/table.do?tab=table&init=1&language=de&pcode=tec00120&plugin=1

Jõesaar, A. (2011). Different ways, same outcome? Liberal communication policy and de-velopment of public broadcasting. TRAMES - A Journal of the Humanities and Social Sci-ences 15 (1): 74-101.

Newman, N. Fletcher, R., Levy, D.A., & Kleis Nielsen, R. (2016). Reuters Institute Digital news report 2016. Oxford: Reuters Institute for the Study of Journalism.

Saurwein, F., Eberwein, T., & Karmasin, M. (2019). Public service media in Europe: Ex-ploring the relationship between funding and audience performance. Javnost - The Public, 27 (3) 2019. https://doi.org/10.1080/13183222.2019.1602812

OBS - Europische Audiovisuelle Informationsstelle (2015). Jahrbuch 2015. URL: http://yearbook.obs.coe.int

World Bank (2016). GDP per capita. PPP (current international USD). URL: http://data.worldbank.org/indicator/NY.GDP.PCAP.PP.CD?year_high_desc=true



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